Saiba como a dupla corrupta Lula-Dilma afanou o BNDES

Com Blog do Cláudio Tognolli

SUBRELATÓRIO

Financiamentos a contratos externos

Sub-relatora: Deputada CRISTINE BRASIL

BNDES: O Robin Hood às Avessas.

A História de como nos últimos anos se criou uma enorme dívida pública para beneficiar as maiores empresas do país

No último dia 17 de novembro, quando diversos boatos na Câmara dos Deputados já indicavam que o governo conseguiria impedir a prorrogação da Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) destinada a investigar operações do BNDES, um grupo de membros da CPI foi recebido no Ministério Público do Tribunal de Contas da União pelo procurador Marinus Marciso. Ele começou a reunião afirmando que, “da maneira como funciona hoje, seria melhor que o BNDES não existisse”, pois o Banco age de forma perniciosa no mercado de alocação de investimentos, usa critérios para lá de obscuros na concessão de seus empréstimos e causa mais falhas de mercado do que corrige.

Apesar de bastante forte, a declaração veio ao encontro dos sentimentos surgidos a partir das investigações que vinham sendo efetuadas pela CPI, com suporte nos primeiros documentos encaminhados pelo próprio Tribunal de Contas da União (TCU), pela Comissão de Valores Mobiliários (CVM) e pelo Departamento de Polícia Federal.

Durante muito tempo, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), apesar de trabalhar exclusivamente com recursos públicos, se utilizou de um suposto direito ao sigilo bancário para barrar qualquer investigação pelos órgãos de controle. Esta situação mudou radicalmente em julho deste ano, quando o Supremo Tribunal Federal, em um acórdão de relatoria do ministro Luiz Fux, consignou não estarem abrangidas pelo sigilo bancário ou comercial operações financeiras que envolvam recursos públicos, pois tais operações, ao contrário do que sempre alegado pelo BNDES, estão submetidas aos princípios da Administração Pública versados no artigo 37 da Constituição Federal.[1]

Foi só a partir desta decisão que as investigações dos órgãos de controle realmente engrenaram e, rapidamente, começaram a descobrir diversas irregularidades. Nos últimos anos, vale dizer, o TCU já vinha atuando para tentar exercer seu papel constitucional de fiscalizar a aplicação dos recursos públicos, algo combatido de forma veemente pelo BNDES. A atuação deste órgão, é importante elogiar, junto com a do Ministério Público e a da Polícia Federal foi decisiva para abrir a caixa preta de um banco público que, apesar de o discurso oficial considerar perfeito, funciona de maneira extremamente falha ou perniciosa, como disse o nobre procurador.

A CPI do BNDES foi criada em 17 de julho de 2015. Dentre as diversas causas para a instituição da Comissão Parlamentar, estão a existência de contratos secretos, suspeitas de envolvimento do Banco na prática de atos de corrupção e na criação de empresas de fachada, fortes indícios de concessão de empréstimos temerários e manifestamente contrários ao interesse público, compra pelo BNDESPAR de ações de empresas claramente sem condições financeiras, que faliram pouco tempo depois, e realização de operações feitas pelo Banco em condições para lá de questionáveis.

Logo após, tendo em vista a amplitude de atuação do BNDES e a alta complexidade da matéria foram criadas quatro sub-relatorias, assim intituladas: financiamentos a contratos internos, financiamento a contratos externos, financiamento a entes federados e participações em empresas. Fui designada relatora da sub-relatoria de contratos externos, a qual tem por finalidade focar nos contratos de financiamento realizados pelo BNDES a envolver a realização de obras em países como Argentina, Cuba, Angola, Venezuela, República Dominicana, Guatemala entre outros.

Impende ressaltar que a demora na aprovação de alguns requerimentos de informações e sua resposta retardaram o início da nossa análise, fazendo com que as oitivas fossem realizadas antes mesmo do exame dos documentos, prejudicando o andamento dos trabalhos.

A primeira questão que precisa ser ressaltada é a alta especificidade dos temas relacionados ao BNDES, o que demandou grande estudo inicial pelos Deputados e pela equipe técnica da Casa. Mesmo os termos usados pelo BNDES são próprios e precisaram ser aprendidos. Nas primeiras oitivas realizadas pela CPI, portanto, havia uma grande assimetria de informação entre os depoentes e os deputados, pois sequer os documentos requisitados pelos membros da Comissão haviam chegado. Aliás, esta é uma metodologia que precisa ser reavaliada nas mais diferentes Comissões Parlamentares de Inquérito. De nada adianta convocar testemunhas para depor enquanto ainda não foi possível aos parlamentares tomarem pé dos documentos relacionados à investigação. Cria-se o risco de transformar a oitiva em uma palestra, com o depoente manipulando números ao sabor das circunstâncias sem que estes dados possam ser confrontados imediatamente pelos parlamentares.

Mesmo os primeiros requerimentos formulados pelos membros da comissão, a ausência de indicação dos específicos termos adotados pelo BNDES para classificar a própria documentação, não produziram os resultados almejados. Isto porque o Banco, tendo em vista eventuais discrepâncias terminológicas, deixou de enviar à CPI dados considerados essenciais, os quais tiveram que ser objeto de novo requerimento a ser votado no plenário da Comissão.

Infelizmente, no momento em que a documentação completa começa a chegar e a assimetria de informação começa a diminuir, são feitas manobras para que o prazo da CPI não seja prorrogado. Mesmo assim, já foi possível ter uma boa visão dos problemas relacionados à área internacional e a outras áreas, o que será explicitado a seguir.

• O papel do BNDES no Sistema Nacional de Exportações

O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social foi criado em 20 de julho de 1952, com a finalidade de apoiar empreendimentos que contribuíssem para o desenvolvimento econômico do país.

Os primeiros programas oficiais de incentivo à exportação foram implementados na década de 1960 – em geral, para apoio à exportação de manufaturados –, mas apenas na década de 1990 surgiram programas que se valeram de mecanismos de oferta de crédito para tal finalidade. A concessão de crédito tem por objetivo o desenvolvimento de setor exportador mais dinâmico e – segundo alega o BNDES – apresenta consideráveis vantagens para o país, entre as quais (1) a promoção das exportações; (2) a redução da incerteza da atuação da empresa no exterior e (3) o aumento da eficiência do sistema econômico do país.

A oferta de crédito atua em caráter complementar às linhas disponíveis no mercado privado, além de ser importante instrumento de política anticíclica em momentos de crise.

Assim, o BNDES se apresenta como instrumento para o fortalecimento das exportações brasileiras no mercado internacional, sobretudo em virtude da forte concorrência nesse mercado, que impõe a oferta de financiamento apto a proporcionar condições competitivas para os produtos de origem nacional.

Segundo o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC), induzir a internacionalização das empresas nacionais é medida indispensável para aumentar a participação do Brasil no comércio mundial. O incremento das exportações, atividade considerada como inerente ao Estado, mitigaria a vulnerabilidade externa, além de servir como multiplicador de emprego e renda.

Um dos exemplos citados pelo próprio BNDES é o apoio da instituição à comercialização de aeronaves, que teria sido fator decisivo para a maior representatividade do setor no mercado externo. Aduz, ainda, a importância da exportação de serviços de engenharia, que têm apresentado expressivo crescimento, sendo uma das poucas contas a apresentar superávit.

O Ministro do Desenvolvimento, Indústria e Comércio, em audiência pública realizada por esta CPI, defendeu que o BNDES, embora não seja agência especializada em exportações, cumpre o importante papel de estimular as exportações brasileiras, que representam ainda apenas 10% do PIB. Assim, entende ser o apoio da instituição essencial para a maior inserção do Brasil no mercado internacional.

Essa é, em suma, a importância do incentivo às exportações levadas a cabo pelo banco de fomento. Contudo, não são poucas as suspeitas de irregularidades que envolvem a atividade. Diversos órgãos de comunicação apresentam fatos cuja análise é essencial a fim de averiguar a lisura da utilização de dinheiro público para o financiamento de atividades privadas. Citem-se entre as potenciais irregularidades apontadas quando do início das atividades desta Comissão Parlamentar de Inquérito (1) o favorecimento de poucas empresas, com dispêndio de valores vultosos para a realização de obras no exterior; (2) a oferta de valores para a realização de serviços de engenharia em países cujo elevado risco de crédito poderia implicar o inadimplemento de obrigações; (3) instabilidade política em países favorecidos pelos créditos do Banco, como é o caso da Venezuela, que estatizou diversas companhias estrangeiras; (4) a prática de tráfico internacional de influência, destinado a favorecer determinadas empresas em detrimento de outras e (5) a probabilidade de desvio de recursos públicos subsidiados por meio de superfaturamento de obras. Essas e outras suspeitas de irregularidades serão abordadas nos capítulos seguintes deste relatório.

• O procedimento para a concessão de financiamento a serviços de exportação

O procedimento do BNDES para a concessão de créditos para sociedades empresárias que pretendem exportar serviços observa as seguintes fases:

1. Consulta prévia: são informadas as características básicas do solicitante e do projeto. Os pedidos de financiamento possuem prazos máximos de liberação.
   1. O Departamento de Prioridades e Enquadramento (DEPRI), da área de Planejamento da Instituição, recebe a solicitação e o registra no sistema operacional. No caso da concessão de crédito à exportação, as solicitações são encaminhadas diretamente à Área de Comércio Exterior (AEX), que a registra no Sistema EXIM.
   2. O mesmo órgão procede à verificação da adequação do projeto às prioridades estabelecidas pela Diretoria do Banco;
   3. A ausência de informações necessárias à etapa de enquadramento classifica as operações no “nível de perspectiva”. Não suprida a falta, a operação é cancelada, o que, contudo, não obsta a reapresentação de requerimento posterior.
2. Enquadramento e análise do projeto: verificação da capacidade técnica e financeira da empresa para a execução do projeto. O DEPRI centraliza as solicitações, cuja avaliação é de incumbência do Comitê de Enquadramento de Crédito e Mercado de Capitais (CEC). A análise envolve a observância de critérios e premissas das políticas operacionais do BNDES e o risco de crédito da operação. Na avaliação de financiamento destinado à exportação de serviços, são considerados, por exemplo: autorizações e licenças ambientais exigidas pelo importador, orçamento das exportações e fontes de financiamento da parcela não contemplada pela operação, saldo devedor, pontualidade no cumprimento de obrigações anteriores com a instituição etc.

As etapas seguintes são: aprovação, contratação, liberação de recursos, monitoramento, cobrança, execução e recebimento dos recursos liberados.

O fluxo do processo de contratação de financiamento pode ser sintetizado conforme o quadro abaixo:

As etapas de análise, contratação e desembolso são realizadas pela Área Operacional do banco.

Os principais mercados para a exportação de serviços de engenharia têm sido os países da América Latina e da África. Sua Excelência o Ministro Armando Monteiro Neto, do MDIC, afirmou, em audiência pública desta CPI, realizada no dia dezenove de outubro, que os países em desenvolvimento apresentam maior demanda de serviços de engenharia, o que justifica a concentração das obras em países latino-americanos e africanos. O BNDES possui inclusive escritório em Joanesburgo, na África do Sul, a fim de melhor monitorar negócios potencialmente vantajosos para o país.

A Área de Comércio Exterior (AEX) do BNDES é responsável, entre outras coisas, pelo fomento, estruturação e acompanhamento de operações que envolvam o financiamento das exportações de bens e serviços, com ênfase nos mercados da América Latina, Caribe e África, além da identificação de nichos de mercado, riscos e oportunidades setoriais.

Em síntese, as linhas de crédito para a exportação são as linhas de Pré-Embarque e de Pós-Embarque. Estas cuidam de apoio à comercialização de produtos e serviços, aquelas, de sua produção (no Brasil, de bens de capital) com o fim de exportação. A linha de crédito Pós-Embarque possui duas modalidades: Supplier’s Credit e Buyer’s Credit. A primeira consiste no renfinanciamento de títulos de crédito: o importador (geralmente uma empresa estrangeira ou um país) emite títulos de crédito (em geral, notas promissórias), utilizadas para o pagamento do exportador brasileiro. Este endossa os títulos de crédito para o BNDES, que lhe paga o valor em moeda nacional. Posteriormente, o banco apresenta a nota promissória para o importador, que efetua o pagamento em dólares americanos ou euro. Importa ressaltar que a liberação de recursos está condicionada à comprovação de avanço da obra, sendo necessária a apresentação de calendário físico-financeiro, acompanhado por empresa de auditoria independente.

Na modalidade buyer’s credit, o financiamento à comercialização de bens e serviços é feita diretamente com o devedor da operação, com interveniência do exportador brasileiro. É bastante utilizada quando do fornecimento de serviços de construção e engenharia, havendo sido, por exemplo, a linha utilizada para o financiamento da quinta etapa da construção do Porto de Mariel, em Cuba.

Importa salientar que não podem ser financiados gastos locais, uma vez que tal atuação do BNDES extrapolaria a sua atividade de fomento da produção nacional.

As operações de financiamento para exportações estão sujeitas a riscos comercial, político ou extraordinário. O risco comercial diz respeito ao não pagamento pelo devedor; o risco político refere-se ao risco de transferência de riscos e de conversibilidade da moeda. O risco extraordinário concerne ao risco de não pagamento decorrente de guerras, catástrofes naturais e outros eventos de força maior.

Os riscos são geralmente cobertos pelas seguintes garantias: (i) Seguro de Crédito à Exportação, com lastro no Fundo de Garantia à Exportação (SCE/FGE), por meio de Certificado de Garantia de Cobertura de Seguro de Crédito à Exportação emitido pela Secretaria de Assuntos Internacionais do Ministério da Fazenda (SAIN/MF); (ii) aval, fiança bancária ou carta de crédito; (iii) garantias típicas de um Project finance e (iv) garantia corporativa do exportador ou do importador/devedor.

O Fundo de Garantia à Exportação é um fundo de natureza contábil, vinculado ao Ministério da Fazenda, que tem por finalidade dar cobertura às garantias prestadas pela União nas operações de Seguro de Crédito à Exportação. O BNDES é o gestor financeiro do FGE, conforme o prevê o Decreto nº 4.929, de 2003, que regulamenta o parágrafo único do artigo 8º da Lei nº 9.818, de 23 de agosto de 1999.

O Presidente do BNDES, Luciano Coutinho, em audiência pública realizada nesta CPI no dia 28 de agosto, salientou que as operações de apoio às exportações se desenvolvem dentro e fora do banco. Esclareceu que, em primeiro lugar, a empresa exportadora precisa ter obtido contrato com empresa estrangeira ou órgão público de outro país; que o Comitê de Financiamento e Garantia das Exportações (COFIG), verifica o preenchimento de requisitos para a concessão de seguros. A Associação Brasileira Gestora de Fundos Garantidores e Garantias (ABGF) calcula o risco do negócio. Somente em posse de todas essas informações o banco inicia a análise da solicitação.

Assevera ainda o Presidente da instituição que não há transferência de moeda estrangeira para o exterior e que a produção de bens e serviços é devidamente auditada (as empresas de auditoria apresentam relatórios de efetividade), além de não haver, conforme já salientado, pagamentos de gastos locais no exterior.

Vale ressaltar que as empresas de auditoria que apresentam os relatórios de efetividade são contratadas pela própria empresa que recebeu os recursos, o que caracteriza uma fragilidade no controle da aplicação de recursos.

Por fim, relatou que as empresas, ao pleitear crédito junto ao banco, precisam garantir acesso a todas as informações para que se prepare avaliação de rating, análise de balanço e outras verificações que permitam ao BNDES apurar a conveniência ou não de liberação de recursos.

Destaque importante da exposição do Presidente do banco concerne ao adiantamento de recursos. De forma categórica, declarou que “os recursos não são adiantados, (…) são liberados pari passu, à medida que o projeto se desenvolve e que se comprova a execução dos gastos”.

Todavia, não é o que foi observado pelo TCU no processo[2] que analisou a operação de construção do metrô de Caracas, na Venezuela. Conforme excerto extraído do relatório da equipe de auditoria do TCU, foi proposta aplicação de multa aos diretores do BNDES e a outros servidores pela antecipação de recursos em desacordo com o disposto em contrato.

Outro ponto fundamental de seu discurso diz respeito à lucratividade da instituição. Assevera que, levando-se em consideração o benefício gerado pelas operações do banco, concluir-se-á tratar-se de instituição lucrativa, uma vez que paga dividendos e tributos, apresenta baixíssima taxa de inadimplência.

1. Irregularidades no processo dentro do BNDES

Há diversos indícios de irregularidades na área internacional. No que concerne à apresentação da carta-consulta da empresa que deseja obter o financiamento, salta aos olhos o fato de algumas destas cartas-consulta parecerem mais trabalhos de geografia de um estudante de segundo grau, pois dedicam a maior parte de suas páginas a falar sobre a localização do país estrangeiro, sua geografia, população, sistema de governo, demografia etc. O efetivo projeto que será construído naquela localidade, em algumas ocasiões, perde em grau de detalhamento quando comparado ao trabalho de geografia que o antecede, o que parece bastante estranho quando se está pedindo 300 milhões de reais em financiamento, apenas para exemplificar.

Por sua vez, a fundamentação do ato administrativo que autoriza a concessão do empréstimo é pífia. Contratos de cerca de R$ 300 milhões são aprovados pela diretoria respectiva em simples parágrafo, com a utilização de termos genéricos e abstratos sem uma análise específica sobre a obra que será realizada. Pedidos de financiamento para realização de obras distintas em países diferentes são aprovados praticamente com a mesma fundamentação e com a utilização das mesmas expressões vagas, sem qualquer indicativo de que as nações e as obras a serem realizadas são totalmente distintos.

Isto ocorre, por exemplo, quando comparamos os processos para a concessão de financiamento nas obras realizadas na Guatemala e na República Dominicana. Embora se tratem de obras e países diversos a fundamentação para a concessão dos respectivos empréstimos é praticamente a mesma, afirmando, de forma genérica, que o contrato produzirá fomento porque ajudará o país a exportar divisas e serviços.

Ressalte-se que em nenhum momento os relatórios indicam quais serão os benefícios sociais para o país do projeto. Não há qualquer menção sobre o número de empregos que serão gerados no Brasil, muito menos qual o efeito que essa operação terá no parque industrial brasileiro.

Ademais, no caso das operações na Venezuela, há processo no TCU[3] com proposta de aplicação de multa para o BNDES.

Ao que parece, a Diretora da respectiva área ao fazer uma espécie de disclaimer, consignando que a decisão final sobre o empréstimo caberá ao conselho administrativo, acredita estar agindo da maneira correta e, ao mesmo tempo, pensa estar se isentando de qualquer responsabilidade, o que não é verdade.

O Conselho Diretor, por sua vez, aprova o financiamento sem qualquer registro de fundamentação. Na ata da reunião na qual o empréstimo é aprovado apenas se afirma que a diretoria da respectiva área apresentou “parecer oral” sobre o financiamento, decidindo o conselho aprová-lo. Quando se busca o teor do parecer oral, no entanto, não há qualquer registro do que motivou a aprovação do crédito.

Assim, financiamentos de centenas de milhões de reais são aprovados com suporte em uma fundamentação genérica proferida pela respectiva diretoria e um parecer oral perante o Conselho Diretor, do qual não foi possível encontrar nenhum registro, mesmo tendo a CPI requerido ao BNDES todos os documentos relativos às operações na área internacional.

O cuidado dedicado às etapas decisórias iniciais não é compatível com a importância das operações analisadas. Em determinados relatórios e decisões da Diretoria constatou-se que erros de digitação implicaram na celebração de contratos com valores de financiamento inferiores aos pretendidos e que suposto erro na transcrição de documentos culminou em erro na autorização do prazo deferido para o financiamento. Falhas de tal gravidade levantam sérias suspeitas a respeito do real caráter avaliativo dessas etapas do procedimento, sendo de se questionar se não se cuida de mera chancela de decisões previamente já tomadas.

O procedimento do BNDES, portanto, contraria princípios basilares de transparência, impessoalidade e moralidade, parecendo o banco desconhecer a necessidade de a Administração Pública fundamentar todos os atos administrativos, sendo eles nulos quando imotivados. O procedimento, ademais, torna impossível a realização de qualquer fiscalização por parte dos órgãos de controle, sendo uma porta aberta para transformar discricionariedade administrativa em completa arbitrariedade ou favorecimento aos “amigos do rei”.

Cabe ainda destacar outro procedimento adotado pelo BNDES que contribui enormemente para o descontrole e para a falta de transparência. Embora cada operação de financiamento do BNDES receba um número, o banco não forma um processo físico ou eletrônico – autos – relativo àquela operação. Os documentos referentes a um determinado financiamento, portanto, ficam espalhados entre diferentes setores do Banco tornando difícil para qualquer órgão de controle ou mesmo analista do banco ter uma ideia geral e sistemática do caminho percorrido por aquele pedido de financiamento. Segundo técnicos do TCU, nas primeiras vezes em que foram ao banco solicitar documentos relativos à determinada operação, precisou-se de horas apenas para que os mais diferentes setores do banco pudessem reunir em apenas um local os inúmeros documentos relativos a uma documentação específica.

Fica difícil de acreditar que, num órgão com tamanha capacidade técnica e conhecido pela excelência de seus quadros, tais falhas elementares sejam acidentais ou fruto de mero desconhecimento.

• Suspeitas de superfaturamento nas obras realizadas no exterior – Ausência de qualquer procedimento idôneo para verificar se as obras foram realizadas.

Quando a construtora brasileira apresenta um projeto para pedir financiamento ao Banco, mediante a carta-consulta mencionada, o BNDES não toma qualquer providência para saber se os dados apresentados no projeto, relacionados a custo, dimensionamento da obra, preço de mão de obra etc. estão corretos ou são superfaturados, produzindo-se o claro risco de, ao invés de o Brasil, estar fomentando a exportação de divisas e serviços, estar, na verdade, é incentivando a exportação de superfaturamento.

Na modalidade Exim Pós-Embarque, uma das mais utilizadas nos contratos analisados nesta subrelatoria, o monitoramento das operações é realizado durante o período de utilização do crédito, sendo aferidos a manutenção das garantias, o cumprimento de obrigações contratuais durante o curso do financiamento e, principalmente, a comprovação da realização das exportações – ponto de evidente fragilidade.

A dificuldade de acompanhamento de despesas classificadas como Bonificações e Despesas Indiretas (BDI), utilizada para o custeio de mão-de-obra, contingenciamentos e outros itens, aliada à possibilidade de antecipação de recursos em hipóteses específicas torna imprescindível acompanhamento efetivo das exportações realizadas e da verificação do desenvolvimento físico-financeiro dos empreendimentos.

O acompanhamento das obras realizadas pelas construtoras no exterior, por sua vez, é feito por auditorias contratadas pelas próprias construtoras, o que cria sérias dúvidas quanto à idoneidade do trabalho. Os relatórios de acompanhamento das obras elaborados pelo BNDES, mais uma vez, pecam pela generalidade. O próprio BNDES admite que checa apenas as notas fiscais, mas não a veracidade das notas fiscais, não tendo como aferir com precisão se os produtos e serviços no exterior foram realmente entregues e prestados.

Em resumo, a construtora afirma que determinado percentual da obra foi concluído, o país estrangeiro, por sua vez, confirma a versão da construtora e assim o dinheiro é liberado. A auditoria, por seu turno, é contratada pela própria construtora e ninguém vai lá confirmar a veracidade das informações. Nos relatórios elaborados pela empresa de auditoria, vale dizer, ela também afirma que não analisa a veracidade da documentação disponibilizada pela construtora.

Este excesso de confiança nas empresas de auditoria é temerário, basta recordar os relatórios feitos por essas empresas no caso da Enron (EUA) e do Frigorífico Independência, onde os próprios funcionários do BNDES disseram que foram enganados, levando prejuízo à operação.

No ponto, por fim, deve-se também lembrar que boa parte dos países onde as obras foram realizadas são conhecidos por terem elevados níveis de corrupção e péssimas notas para obtenção de crédito internacional. Muitos deles sequer possuem uma verdadeira democracia, possuindo um baixíssimo nível de transparência.

Por outro lado, bancos de fomento que atuam de forma parecida com o BNDES, como o Banco Mundial, contratam uma auditoria externa internacionalmente conhecida ou obrigam a construtora a contratar uma auditoria indicada pelo Banco, exatamente para evitar a possibilidade de que o recurso investido seja desviado ou financie alguma obra superfaturada,  uma medida simples que pode ser facilmente implementada.

A versão do BNDES para tamanho descontrole é a de que, nestes tipos de operação, o risco de inadimplemento para o banco é zero, pois o empréstimo é segurado pelo Fundo de Garantia das Exportações – FGE. Uma auditoria, contratada, pelo banco, desse modo, iria implicar custos desnecessários para operação.

Aqui, no entanto, revela-se mais uma vez a completa deturpação de como deve agir um banco público. Como um banco de fomento, ainda que a operação seja segurada, a preocupação do BNDES com superfaturamento deveria ser real. Isto porque, se ele empresta R$ 100 milhões para uma obra que necessitaria apenas de R$ 50 milhões, o banco está perdendo a oportunidade de emprestar os outros R$ 50 milhões para outra obra que do dinheiro pudesse precisar, deixando de cumprir sua missão, que é a de fomentar o desenvolvimento nacional. Uma obra superfaturada, mesmo quando o risco de inadimplemento é zero, reduz enormemente a capacidade do Banco de gerar fomento e desenvolver a economia, pois diminui a quantidade de empréstimos totais que o BNDES pode realizar e, consequentemente, de benefícios a serem gerados.  Adicionalmente, está se impondo um elevado prejuízo ao trabalhador brasileiro que, em última análise, é quem arcará pelos subsídios entregues indevidamente.

Com este discurso, o banco – que é público – também se esquece que o dinheiro do seguro da operação vem do contribuinte brasileiro.

• Da falta de consistência do discurso que defende a ausência de prejuízo porque a inadimplência é baixa – Da inexistência de estudos de efetividade

Em muitas das irregularidades apontadas, o discurso do BNDES é no sentido de que ele é um banco lucrativo e possui uma das taxas de inadimplência mais baixas do mercado, quando comparadas a outros bancos de fomento. O argumento, contudo, é fraquíssimo.

Ainda que a inadimplência dos empréstimos seja baixa, tais operações possuem um custo altíssimo para o contribuinte brasileiro e contribuem substancialmente para o aumento da dívida pública e, consequentemente, da SELIC. Regra geral, o banco empresta para os “escolhidos” a 6,5% de juros ao ano, mas o tesouro capta este dinheiro a 15% de juros ao ano. Em um empréstimo de R$ 100 milhões, por exemplo, ainda que a inadimplência seja zero, há um custo para o contribuinte de R$ 8,5 milhões ao ano, decorrente da diferença entre os juros pagos para captar o dinheiro e emprestá-lo. Essa diferença será paga por muitas e muitas gerações de trabalhadores brasileiros.

Assim, apenas um estudo de efetividade poderia avaliar se esta operação de financiamento específica valeu a pena, e não a inadimplência. Ou seja, deveria o banco, rotineiramente, realizar estudos de efetividade para saber se os empréstimos realizados produziram – em valor – mais fomento econômico do que custos para o Brasil. Em outras palavras, se a operação específica anteriormente mencionada gerou em desenvolvimento econômico e fomento social mais de R$ 9 milhões ao ano, que é exatamente quanto o financiamento custou para o contribuinte brasileiro ao ano, mesmo quando a inadimplência é zero.

Não obstante, pasmem, sabem quantos estudos de efetividade o BNDES fez nos últimos anos? Nenhum, zero, tornando impossível saber se as diferentes operações de financiamento foram boas ou ruins para o país.

Ao focar apenas na inadimplência, o BNDES quer se comportar como um banco privado. A grande diferença, porém, é que um banco privado, como Bradesco, Santander etc., empresta dinheiro a juros de mercado, não fazendo subsídio com o dinheiro do contribuinte.

Estudos de efetividade constituem também um instrumento essencial para garantir o respeito ao princípio da impessoalidade. É muito comum no BNDES termos um mesmo agente econômico agraciado com vários empréstimos sucessivos no decorrer dos anos. Mas, como saber se aquele agente econômico deve receber um novo financiamento, sem um estudo de efetividade que eventualmente comprove que o empréstimo anterior do BNDES em projeto semelhante realmente contribuiu para o fomento e desenvolvimento da economia, e não apenas para benefício próprio do empresário anteriormente agraciado?

Estudos como estes são essenciais, tendo em vista diversas suspeitas de que bilhões gastos pelo BNDES em determinado setor não geraram nenhum benefício para economia do país, como no setor elétrico, que, apesar dos bilhões investidos pelo BNDES, somente não sofre risco de apagão em virtude da crise econômica, e no caso da JBS/Friboi, em que o TCU comprovou que o preço da carne aumentou no Brasil.

Empresas podem tomar empréstimos do banco, não para aumentar o número de investimentos, mas simplesmente para fazer os investimentos que já haviam programado enquanto aplicam os recursos próprios no mercado financeiro, a taxas muito maiores. Sem qualquer controle sobre resultados gerados a partir do que é emprestado pelo BNDES, empresas que receberam os valores podem simplesmente usar o dinheiro público para fazer o investimento, em vez do capital próprio, obtendo lucros astronômicos no mercado financeiro, sem qualquer benefício para o país.

Ocorre, a partir de então, uma verdadeira redistribuição de recursos às avessas, funcionando o BNDES de forma oposta ao conhecido personagem “Robin Hood”.

Na área internacional, vale dizer, além de não ter sido realizado qualquer estudo de efetividade, apenas duas construtoras brasileiras – Odebrecht e Andrade Gutierres – foram “agraciadas”, em sucessivos empréstimos, com a esmagadora maioria dos recursos, o que levanta sérias suspeitas em relação à observância do princípio da impessoalidade. No entanto, não se restringe à área internacional a necessidade de investigar o porquê de inúmeros projetos realizados com os mesmos beneficiários.

Ainda na área internacional, segundo o procurador junto ao Ministério Público, Marinus Marciso, apenas no primeiro semestre deste ano a Odebrestch já recebeu mais dinheiro do que todo o volume de empréstimos, do ano interior, destinados à área internacional.

Todo este descontrole, realmente, leva-nos a refletir sobre a pergunta elaborada pelo Procurador do Ministério Público junto ao TCU que questiona sobre a necessidade de existência da TJLP (Taxa de Juros de Longo Prazo), indagando se a SELIC não é alta exatamente porque a TJLP existe, e não o contrário.

O argumento oficial é de que a TJLP existe porque a SELIC é alta, mas pode-se afirmar que o custo provocado pelo BNDES para o Brasil é uma dos grandes motivos da elevada taxa SELIC.

De fato, entre 2008 e 2014, o governo emprestou cerca de 450 bilhões de reais ao BNDES para estimular o crescimento da economia. Este dinheiro, contudo, não veio do orçamento público da União, sendo obtido a partir do crescimento da dívida pública, custeada a juros de mercado.  A dívida pública, por sua vez, é uma das causas mais determinantes para a alta taxa da SELIC. Ou seja, para conceder crédito sem qualquer fundamentação, transparência e controle de resultados para alguns poucos agraciados à taxa TJLP, dificulta-se o acesso ao crédito para todos os brasileiros.

Não se quer dizer que a existência de um banco de fomento não seria essencial para a economia brasileira e para o desenvolvimento social. Não obstante, a maneira como o BNDES funciona atualmente, sem qualquer fundamentação, transparência ou controle de resultados faz com que surjam sérias dúvidas a respeito da relação custo-benefício para a economia do país.

• Risco Cambial, ausência de garantias idôneas e dúvidas sobre a real existência de exportação de serviços.

O discurso do BNDES muda ao sabor das circunstâncias. Quando o banco realiza uma operação que dá lucro ou um tipo de financiamento que possui baixo inadimplemento, o discurso elaborado é no sentido de que, mesmo sendo um banco público, o BNDES dá lucro e possui baixa inadimplência, o que justificaria os bilhões captados para o banco. Como já visto, estes parâmetros de avaliação em relação ao BNDES são completamente inadequados, tendo em vista que a taxa de juros não é a de mercado, havendo um enorme custo intrínseco em cada financiamento mesmo quando o inadimplemento é zero.

Quando, por outro lado, a operação realizada pelo BNDES dá prejuízo, o discurso muda automaticamente. Afirma-se que, como um banco de fomento, o BNDES jamais poderia deixar determinado setor ou empresa quebrar sem que o banco nada fizesse para tentar salvar aqueles empregos ou aquela atividade econômica. Afinal, qual é o critério?

Por vezes, os técnicos do BNDES também afirmaram que a atividade de concessão de crédito é uma atividade de risco, onde nem sempre se acerta  100%.

Ter a ideia de que o discurso muda ao sabor das circunstâncias é importante porque um banco privado jamais faria o tipo de contrato elaborado pelo BNDES para empréstimos na área internacional.

Parece estranho que o lucro de um banco público esteja atrelado à ineficiência da economia brasileira, mas, nos contratos internacionais, ao menos ao que parece, é assim que ocorre.

Para se proteger deste risco cambial, por sua vez, bancos privados normalmente fariam uma operação de hedge (operação voltada à diminuição dos riscos), envolvendo a compra de títulos cambiais, dólares, contratos futuros etc. Não obstante, pelo que se pôde apurar até o momento, o BNDES não faz estas operações, expondo-se sozinho à enorme risco cambial. As outras partes envolvidas, no entanto, parecem só usufruir dos benefícios, e não dos riscos.

Por sua vez, intrínseco ao conceito de garantia idônea está a facilidade proporcionada ao credor para obter a satisfação do crédito nos casos em que houver inadimplência. Essencial em uma garantia, portanto, é a respectiva liquidez. Diversas das garantias dadas pelos países beneficiados nos contratos internacionais no momento da emissão da respectiva nota promissória, no entanto, não atendem a este requisito. No contrato envolvendo o Porto de Mariel em Cuba, por exemplo, a garantia foi dada em charutos – é quase uma piada pronta. No contrato envolvendo o metrô da Venezuela, por sua vez, a garantia foi dada em barris de petróleo. Estas garantias, além de ilíquidas, têm seu valor sujeito à variação do preço da respectiva commodity no mercado internacional.

Em resumo, mesmo para esta sub-relatora, que não é especialista em economia nem em mercado financeiro, o contrato elaborado pelo BNDES parece ser muito mal feito. Tal questão mereceria investigação profunda não apenas pela CPI, mas pelos mais diversos órgãos de controle. A luz da transparência, neste sentido, revelar-se-á o melhor dos desinfetantes.

Outra questão que levanta sérias dúvidas é se, nestes contratos, realmente há exportação de serviços pelo Brasil. Em diversas obras, por exemplo, a grande maioria dos trabalhadores é contratada no país estrangeiro assim como a grande maioria dos produtos é lá adquirido. Quais as divisas e serviços que são realmente exportados nestes casos?

Poder-se-ia argumentar, em defesa dos empréstimos, que ainda que a maioria dos trabalhadores sejam lá contratados e produtos sejam lá adquiridos, é importante exportar a marca das empresas brasileiras para outros países. Assim, indaga-se: qual a importância de gastar milhões para simplesmente exportar a marca de uma construtora – que já possuiria dinheiro para fazer isto sozinha – para um país altamente corrupto, com baixíssima transparência e elevada restrição de acesso ao crédito no mercado internacional, como se pôde verificar nos mais diferentes casos analisados?

No ponto, ademais, o BNDES pouco contribuiu para que fossem dirimidas dúvidas relativas às operações já que as fundamentações dadas pelo banco para autorizar os diferentes financiamentos efetuados na área internacional são excessivamente genéricas.

• A Representação n° 017.751/2015 formulada pelo Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União

É importante destacar a Representação n° 017.751/2015 formulada pelo Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União, pois nela são apontadas diversas irregularidades praticadas pelo BNDES na área internacional, o que também mereceria investigação profunda desta CPI se houvesse tempo hábil.

Segundo a representação, todas as exportações de serviços de engenharia apoiadas pelo banco foram realizadas no âmbito do programa “BNDES Exim Pós-Embarque”, que tem como fonte de recursos o Fundo de Amparo ao Trabalhador — FAT. Consoante o artigo 239, § 1°, da Carta da República, pelo menos 40% desses recursos devem ser “destinados a financiar programas de desenvolvimento econômico, através do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, com critérios de remuneração que lhes preservem o valor.”, sendo esta  parcela de recursos conhecida por FATConstitucional.

Não obstante, embora o constituinte originário tenha determinado que é indispensável a adoção de critérios de remuneração que preservem os numerários do fundo, alega-se na representação que o BNDES está remunerando os recursos do FAT-Constitucional com valores bem abaixo da inflação, descumprindo portanto, o mandamento constitucional e causando graves prejuízos ao próprio fundo e à União.

Consta também na representação que em contratos celebrados pelo BNDES com a República Dominicana para o financiamento de serviços de engenharia – Contrato n. 14.2.1236.1,  firmado em 9/3/2015, tendo como interveniente a Construtora Norberto Odebrecht S.A, e Contrato n. 12.2.0630.1,  firmado em 25/6/2013, com a interveniência da Construtora Andrade Gutierrez S.A – as taxas de juros ficadas são insuficientes para manter o valor dos recursos do FAT-Constitucional, estando bem abaixo da inflação.

Segundo afirmado, tendo em vista a discrepância entre os juros fixados no contrato e a inflação do período, apenas no primeiro ano do Contrato n. 12.2.0630.1, as perdas estimadas para o FAT correspondiam a US$ 10.357.526,62 (resultado obtido aplicando-se a diferença entre o IPCA e a Libor sobre o saldo total do contrato).

Aplicando a mesma metodologia, o MP junto ao TCU estimou em US$ 31.488.387,74 as perdas no primeiro ano do Contrato n. 14.2.1236.1. A perda estimada para o FAT em quadro anos, apenas tendo em vista estes dois contratos, segundo o órgão de controle, seria de US$ 167.383.657,45 (R$ 629.362.552,01 à taxa de câmbio de R$ 3,76).  No ponto, vale transcrever parte do teor da representação:

Importante lembrar que as estimativas aqui realizadas referem-se a apenas dois contratos de um total de 539 listados pelo BNDES. Mantida a média da proporção de perdas estimadas nos dois contratos (4,4749% a.a.) e considerando, para efeito de simulação, que seriam semelhantes as condições para o início de amortização, podemos estimar em US$ 2,15 bilhões os prejuízos ao FAT-Constitucional nos quatro primeiros anos dos 539 contratos. A estimativa se fez necessária porque as perdas exatas só poderiam ser calculadas com os documentos cujo acesso vem sendo sistematicamente negado pelo BNDES.

A tese da representação é a de que, ao oferecer aos importadores (países contratantes) taxas de juros menores do que aquelas fixadas pelo constituinte originário, o BNDES impõe ao FAT e à União perdas financeiras elevadas, representadas pela atualização a valores menores do que a inflação e pelo custo de oportunidade em deixar de aplicar os recursos em outras operações no país.

Considerando que a esmagadora maioria dos valores, como se verá a seguir, foi para países com baixíssimos níveis de transparência e elevados níveis de corrupção, há sérias suspeitas de que o BNDES está subsidiando países sem nenhum grau de investimento e com alta probabilidade de desvio de recursos públicos em benefício dos governantes daqueles países, e não da população, com a imposição de prejuízos diretos à população brasileira.

A defesa do BNDES é no sentido de que a taxa de remuneração usada está prevista na Lei n° 9.365, de 1996, não tendo havido qualquer irregularidade.

Considerado o quadro, cabe a esta Casa indagar se a lei mencionada pelo BNDES é constitucional, pois parece haver contradição manifesta entre os termos da legislação ordinária e o § 1° do art. 239 da Carta da República. Ademais, compete também ao Congresso Nacional debater eventuais mudanças nos termos da lei, de modo a impedir a erosão dos recursos do FAT e da União em benefício de alguns poucos agraciados com vultosos valores financiados. Mais uma vez, o avesso do Robin Hood se revela com todas as forças em um banco que parece ser para lá de camarada, com poucas empresas, aquelas consideradas “amigas do rei”.

6.1) Da exportação de serviços

Outra questão apurada na representação, também já mencionada no presente relatório, é se estes tipos de contrato realmente se enquadram no conceito de exportação de serviços.

Segundo a representação, o fato de que estes contratos realmente proporcionarão a entrada de divisas no país é questionável, pois a legislação atual autoriza a manutenção no exterior da totalidade dos recursos relativos ao recebimento de exportações (Instrução Normativa n. 726, de 28/2/2007 e Resolução Bacen n. 4.051, de26/1/2012).

Veja, portanto, que, mesmo a fundamentação genérica, utilizada para a aprovação dos contratos de financiamento no exterior (Guatemala e República Dominicana), o que já foi mencionado, está equivocada, pois incompatível com as próprias resoluções e instruções normativas expedidas pelo BACEN.

Ademais, conforme defendido na representação, a exportação de serviços clássica é aquela em que o serviço é realizado no próprio país exportador e usufruído no exterior. Nos últimos anos, por sua vez, a evolução das comunicações e transportes permitiu também o desenvolvimento da exportação de serviços com execução fora do país, onde empregados brasileiros cruzam as fronteiras, executam serviços em solo estrangeiro e retornam ao final (exemplo: manutenção de uma aeronave em solo estrangeiro, consultorias técnicas e financeiras, dentre outros). Em comum nestas representações, conforme o Ministério Público, é que os serviços são realizados por empresas sediadas no Brasil e por empregados brasileiros, possibilitando não só entrada de divisas, mas também a manutenção e a geração de empregos em solo nacional.

No entanto, nestes contratos de financiamento, quase tudo é comprado no exterior e quase todos os trabalhadores são contratados por lá. O simples fato de empresa ser sediada no Brasil parece ser insuficiente para caracterizar a exportação de serviços.

Com suporte nestes argumentos, defende-se representação que grande parte das operações de exportação de serviços apoiadas pelo BNDES não poderiam ter sido financiadas em sua totalidade com recursos do FAT-Constitucional, pois, pelas informações disponíveis, o banco não exige das empresas que os serviços supostamente exportados sejam executados por nacionais.

6.2) Da concentração de apoio a empresas e a países

Na representação formulada, também se destaca a grande concentração de recursos em financiamentos para pouquíssimas empresas. Apenas dez empreiteiras firmaram firmaram contratos de financiamento para a exportação de serviços de engenharia com o BNDES de 2007 a 2015: Dos 539 contratos de financiamento firmados pelo BNDES entre 2/4/2007 e 28/4/2015, 420 (78%) tiveram como interveniente exportadora a Construtora Norberto Odebrecht SA (ou sua subsidiária Companhia de Obras e Infraestrutura).  O valor total financiado à empresa e à sua subsidiária corresponde a US$ 8,33 bilhões 69,30% de todo o valor contratado junto ao banco para o financiamento desse tipo de operação (valor total no período: US$ 12,02 bilhões). Mais de 90% dos recursos estão concentrados em contratos envolvendo a interveniência de apenas dois grupos (Norberto Odebrecht e Andrade Gutierrez).

No ponto, eis como se pronuncia o Ministério Público:

Se o objetivo do BNDES era o de alavancar o desenvolvimento nacional, por que privilegiar apenas algumas empresas? Se as beneficiárias fossem empresas públicas, poder-se-ia dizer que os benefícios seriam indiretamente distribuídos a todos os brasileiros. Contudo, tratam-se de empresas privadas. Os lucros das operações, caso voltem para o Brasil, serão incorporados ao patrimônio de pouquíssimos cidadãos. Como se sabe, a concentração de renda é um evento não desejável, combatido pela maioria dos países, cujos efeitos vão de encontro a políticas que buscam combater os desequilíbrios e desigualdades econômico-sociais.

Nem os coletores de impostos descritos na bíblia foram tão eficientes, ficando claro mais uma vez como o BNDES se comporta de forma compatível com o título deste sub-relatório. Nas palavras do procurador:

Se o banco recebe recursos públicos para administrar e os transfere a poucos beneficiários, na prática, seus financiamentos têm patrocinado a concentração de renda, transferindo os valores dos pulverizados no mercado (de cada um dos contribuintes) para os agraciados com os subsídios concedidos

Não desconhecemos o fato de que há cláusulas contratuais condicionando os desembolsos do BNDES ao andamento das obras. Todavia, caso haja divergência entre o importador e o exportador, com eventual paralisação dos serviços, é grande o risco de o governo envolvido suspender os pagamentos ao banco, e haver a necessidade de se acionar o Seguro de Crédito à Exportação. Ou seja, a União, que também faz aportes ao FAT (em 2014, R$ 13,8 bilhões no fundo 5), estaria sendo lesada não só pelo oferecimento de taxas de juros abaixo das permitidas nas operações do FAT-Constitucional, mas também em sua exposição desnecessária a elevado risco de crédito.

Há também elevada concentração dos países beneficiados com estes empréstimos. Coincidentemente todos eles têm péssimo grau de investimento, com vários sendo classificados como especulativos. Mais de 80% dos recursos foram destinados ao financiamento de apenas quatro países – Angola, Venezuela, República Dominicana e Argentina. .

Nos termos da representação, a concentração de recursos em poucos “exportadores” e “importadores” traz riscos desnecessários aos financiadores e garantidores das operações, competindo investigar porque o banco de desenvolvimento tem concentrado os empréstimos em tão poucos beneficiários.

• Operações de apoio às exportações de serviços de engenharia para a construção das linhas II do Metrô de Los Teques e V do Metrô de Caracas, na República Bolivariana da Venezuela

Aos 26 dias do mês de maio de 2009, os governos brasileiro e venezuelano firmaram uma Carta de Intenções na cidade de Salvador, na qual foi formalizada a intenção do governo brasileiro em financiar, por intermédio do BNDES, as exportações de bens e serviços destinados a projetos de infraestrutura considerados prioritários pelo governo estrangeiro.

No mesmo ano, a Construtora Norberto Odebrecht (CNO) submeteu ao BNDES pedido de financiamento às exportações de serviços de engenharia e construção a serem realizados na República Bolivariana da Venezuela, para a realização das obras da Linha 5 do Metrô de Caracas, no valor de US$ 219.342.333,00 (duzentos e dezenove milhões trezentos e quarenta e dois mil trezentos e trinta e três dólares norte-americanos) e da Linha 2 do Metrô de Los Teques, no valor de US$ 527.847.704,00 (quinhentos e vinte e sete milhões oitocentos e quarenta e sete mil setecentos e quatro dólares norte-americanos), totalizando US$ 747.190.037,00 (setecentos e quarenta e sete milhões cento e noventa mil e trinta e sete dólares norte-americanos). Os financiamentos concretizaram, portanto, o acordo celebrado na mencionada Carta de Intenções.

As operações foram realizadas no âmbito da Linha Pós-Embarque, na modalidade supplier’s credit, por meio de contratos de colaboração financeira mediante desconto de títulos de crédito, consoante já se esclareceu anteriormente.

Saliente-se que o BNDES havia apoiado as exportações para a implementação das Linhas 3 e 4 do Metrô de Caracas, tendo sido os financiamentos contratados, respectivamente, em 2004 e 2001, também por intermédio da CNO.

As possíveis irregularidades no processo de concessão de créditos do Banco levaram o Tribunal de Contas da União a auditar a Área de Exportações da instituição (AEX), bem como o processo de contratação e acompanhamento de alguns contratos internacionais. A atuação da corte de contas enfrentou diversos obstáculos, especialmente diante da alegação de inviolabilidade dos sigilos bancário e comercial, que impediriam o banco de fornecer documentos indispensáveis para a efetiva fiscalização de suas atividades. Sob o manto do sigilo, o BNDES movimentava vultosas quantias em benefício de entidades privadas, de instituições estrangeiras e de outros países, sem a devida transparência, impedindo averiguações do órgão auxiliar do Poder Legislativo. Até mesmo contratos firmados entre empresas nacionais e estrangeiras – fundamento principal para a efetivação das operações – foram sonegadas, sob o argumento da necessidade de observância de sigilo. A manutenção de tal interpretação permitia ao Poder Executivo – controlador do banco – dispor livremente de recursos públicos de considerável montante, sem qualquer controle dos representantes do povo, sem prestação de contas, a seu alvedrio.

Iniciadas as investigações pela Corte de Contas, foram omitidas porções consideráveis do Relatório de Análise – documento no qual são aferidas autorizações e licenças ambientais exigidas legalmente no país importador, orçamento das exportações de serviços e fontes de financiamento da parcela não financiada, além dos gastos locais, uma vez que esses, como visto, não são passíveis de financiamento pela instituição. Avalia-se, ainda, a viabilidade da obra a ser realizada no exterior. A título exemplificativo, iniciada a fiscalização em 2009, a equipe de auditoria não dispunha de condições para aferir a veracidade das informações atinentes ao cronograma físico-financeiro em março de 2013, em decorrência da sonegação documental.

Dentre os achados do TCU, pode-se mencionar a ausência de rigor do BNDES para a liberação de recursos. Apesar de haver rígidas disposições normativas no âmbito interno do banco para a liberação de recursos ao país importador, estas nem sempre são devidamente seguidas pela instituição. Observe-se, por exemplo, a exigência de apresentação de cronograma físico-financeiro (que indique a efetiva realização da exportação, em compatibilidade com a parcela do empréstimo) para a liberação de recursos: mesmo sem norma que o autorizasse, o banco simplesmente deixou de observá-la. Não foi informada a instância foi a responsável pela dispensa, tampouco foi apresentado qualquer documento que permita aferir o processo decisório.

Destaque-se ainda o posicionamento contraditório da instituição: por um lado, o banco afirma que os adiantamentos foram realizados de acordo com seus regulamentos (sem indicar quais são) e, ao mesmo tempo, assevera estar em curso a elaboração de normas da Linha de Financiamento à Exportação que disciplinarão tais adiantamentos, o que reforça as suspeitas de que tais adiantamentos foram realizados ao arrepio da lei.

Outro ponto bastante discutido diz respeito ao adiantamento de valores, dispensada a efetiva realização dos serviços. O TCU indicava a violação do caput e do § 1º do artigo 28 da Resolução nº 1.467/2007 do BNDES. Este, por sua vez, afirmava que a mencionada resolução tinha aplicação restrita a operações de adiantamento de crédito para financiamento de empreendimentos no Brasil. Contudo, ressalte-se, a defesa não apontou qualquer norma que autorizaria a efetuá-los na Linha de Financiamento Exim Pós-Embarque. Importa salientar, a propósito, que a norma operacional da Linha de Financiamento do BNDES Exim Pós-Embarque dispõe acerca da exigência de apresentação de fatura comercial emitida pela beneficiária no valor das exportações brasileiras realizadas (item 4.2.II).

Importa ressaltar que o considerável montante foi despendido pouco antes das eleições de 2010 à companhia que sabidamente contribui fartamente para despesas de campanhas eleitorais do Partido dos Trabalhadores.

Contrariam-se, pois, as normas que cuidam da disponibilização de recursos públicos, e o próprio discurso do Presidente do Banco, que em reunião de audiência pública realizada nesta CPI foi categórico: os recursos não são adiantados, é necessário comprovar a execução dos gastos.

Intimados, os funcionários responsáveis pela liberação dos recursos aduziram que não compete ao BNDES verificar a compatibilidade entre o avanço físico da obra e a fatura. Afirmaram ser possível o desalinhamento entre o avanço financeiro e o físico, sem que isso represente irregularidade, fato ocorre, em maior ou menor grau, em todos os financiamentos de exportações. Arremataram, asseverando não caber ao banco auditar o andamento do projeto que se desenvolve em outro país, por não ser fiscal da obra, mas simplesmente seu financiador. A própria redação das faturas que embasaram os primeiros desembolsos, segundo eles, estabelece que o item faturado representava uma antecipação para serviços de mobilização e abertura de novas frentes e gastos gerais associados requeridos para a continuação dos trabalhos de construção.

Tal discurso desconsidera solenemente o papel do BNDES como banco de fomento, tratando-o como mero agente do mercado financeiro, o que é inadmissível. Embora não seja fiscal da obra, não se pode admitir que o Banco se limite a verificar faturas e atestes do governo estrangeiro, sob pena de não poder sequer aferir se os valores do financiamento efetivamente são despendidos com os serviços a que se destinavam ou se destinados à cobertura de gastos com despesas locais – cujo financiamento é vedado.

Verificou-se ainda que parcela considerável do valor dos financiamentos foi utilizada para o refinanciamento dos elementos administração central, benefícios e contingências, que não se caracterizariam propriamente como prestação de serviços, mas ressarcimento de elementos intangíveis como riscos empresariais e lucro.

Vale ressaltar que os itens destinados a cobrir gastos com seguros e garantias, mão de obra brasileira mobilizada, administração da obra e benefícios e contingências representam a maior parte do total das exportações brasileiras financiadas, havendo sido objeto de grande parte dos recursos liberados antecipadamente – destaque-se, uma vez mais, sem amparo normativo. O órgão técnico do TCU apontou a ausência de parâmetros que permitam aferir a adequação desse tipo de gastos mesmo por auditoria independente, o que põe em xeque a adequada utilização de recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador para apoio a essas operações.

Quanto ao valor utilizado para elementos de administração central, benefícios e contingências, o argumento segundo o qual a única exigência é a comprovação dos preços, nos termos das informações contidas na fatura e nos Registros de Exportação (RE) e de Operação de Crédito (RC) não é convincente. Uma vez mais, é inegável que o Banco disponha de parâmetros mínimos a fim de que possa aferir a efetividade dos resultados que justificam sua existência – o fomento do desenvolvimento social e econômico brasileiro.

O Banco mostrou-se resistente no que concerne ao dever de transparência. Incialmente negou a apresentação de documentos essenciais para o desenvolvimento da atividade fiscalizatória do TCU. Ademais, intimado, deixou de apresentar outras informações essenciais para a aferição do cumprimento tempestivo dos compromissos por parte do país importador. Um dos principais argumentos do BNDES quanto à sua eficiência diz respeito ao baixo índice de inadimplência por parte dos contratantes (argumento, aliás, repisado pelo Presidente da instituição em audiência pública realizada por esta CPI). Não obstante, relutava em informar adequadamente a Corte de Contas.

Riscos da operação

Considerando os riscos consubstanciados na nota do país na OCDE (6/7), os financiamentos foram condicionados à realização de seguro, exigindo-se ainda o curso na CCR/Aladi. O COFIG aprovou a realização de seguro com lastro no FGE em sua 56ª Reunião, realizada no dia 27/3/2009. Assim, os riscos políticos e extraordinários foram 100% cobertos pelo referido fundo. Segundo informações do BNDES, o documento de análise dos riscos avaliou o cenário econômico e político da Venezuela, havendo sido observado o bom relacionamento do país com a instituição nas últimas operações de mesma natureza já concluídas entre as partes.

Não há qualquer notícia acerca de realização de nova reunião em que as condições de garantia hajam sido alteradas, embora antes mesmo da celebração do contrato, a classificação de risco de crédito da República Bolivariana da Venezuela foi alterada de 6 para 7 pela OCDE (atribuída no período de julho a outubro do ano de 2009 e permanecendo desde então no mesmo patamar),[6] o que denota o maior risco da operação, o que, em princípio demandaria a reavaliação das condições de contratação de seguro.

A ausência de tempo hábil não permitiu verificar, por exemplo, o interesse de o BNDES financiar a exportação de serviços que já haviam sido contratados pela República Bolivariana da Venezuela desde 2006. Pode-se questionar qual seria o verdadeiro interesse na operação em questão: o fomento à economia brasileira ou apenas a concessão de crédito a um país em crise e incapaz de obtê-lo de outras formas, especialmente quando considerado seu baixíssimo nível de confiabilidade, conforme atestado pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento (OCDE). Vale observar que o contrato precede inclusive o Protocolo de Intenções entre os governos brasileiro e venezuelano, não parecendo razoável que este teria legítima expectativa em obter tais financiamentos quando da contratação da empresa brasileira.

• Operações de apoio às exportações de serviços de engenharia na República de Cuba

Não há como deixar de analisar os financiamentos concedidos para a construção do Porto de Mariel em Cuba. O apoio a essa modalidade de exportação de serviços decorre do Protocolo de Entendimento sobre Cooperação Econômica e Comercial, de 2008. Por tal acordo, o governo Lula comprometeu-se a conceder Linha de Crédito para investimentos naquele país.

Em maio de 2014, a imprensa veiculava a concessão de recursos na ordem dos US$ 682 milhões (seiscentos e oitenta e dois dólares norte-americanos) para a Companhia de Obras e Infraestrutura (COI), subsidiária da Companhia Norberto Odebrecht (CNO), com a finalidade de apoiar a exportação dos serviços brasileiros para o exterior. O dispêndio foi posteriormente confirmado, por ocasião da divulgação, pelo Banco de determinadas informações atinentes a tais contratos.

As supostas irregularidades suscitadas motivaram o Ministério Público Federal a instaurar inquérito civil[7] a fim de apurar eventual má gestão de recursos públicos, considerando especialmente, as garantias oferecidas, prazos e condições de pagamento do financiamento.

Com os mesmos argumentos apresentados ao Tribunal de Contas da União por ocasião das investigações na AEX, o BNDES, alegava sigilo das informações, esquivando-se, assim, de qualquer verificação acerca da correção de suas ações e políticas envolvendo vultosos montantes de recursos do trabalhador. Assim, diante de razoáveis suspeitas acerca da autorização de operações contrárias ao interesse nacional, a instituição escolheu esconder-se sob o manto do sigilo, ocultando tanto dos cidadãos como de órgãos investigativos como geria os recursos.

Insta salientar que o contrato de financiamento inicialmente analisado pelo BNDES dizia respeito às obras de reforma e ampliação de determinada rodovia cubana, a Autopista Nacional, no valor de até US$ 43.350.000,00 (quarenta e três milhões trezentos e cinquenta mil dólares norte-americanos). O projeto consistia na construção de cerca de 152 km de rodovias ligando as cidades de Santa Clara e Ciego de Ávila, chegando à cidade de Havana. O apoio a exportação estava no bojo do Protocolo de Entendimentos firmado entre os governos brasileiro e cubano, firmado em 15 de janeiro de 2008, quando da viagem do então Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, a Cuba. À semelhança dos contratos firmados com a República Bolivariana da Venezuela, os riscos políticos e extraordinários foram integralmente cobertos pelo Seguro de Crédito à Exportação, com lastro no já mencionado Fundo de Garantia às Exportações (FGE).

Cumpre ressaltar, uma vez mais que, o Relatório de Análise (RA) – cujo papel na avaliação da conveniência ou não do financiamento é relevantíssimo –, ao avaliar o projeto da Autopista Nacional, limitou-se a uma breve descrição do país importador dos serviços, da política externa direcionada pela CAMEX e da aprovação da garantia pelo COFIG. Não há avaliação técnica específica sobre a viabilidade do projeto ou sobre os potenciais benefícios no mercado brasileiro de exportações de serviços. Logo no passo inicial do processo, compromete-se a avaliação dos benefícios do financiamento: se não há objetivos ou metas específicas a serem alcançadas, como será possível, em exame posterior, avaliar o sucesso do investimento? Conforme já se discutiu anteriormente, o simples adimplemento não traduz o êxito da operação, vez que não é com essa finalidade que são realizados os financiamentos. De outra parte, o exaustivamente repisado argumento de que o financiamento às exportações de serviços é importante para o Brasil, embora não possa ser desconsiderado, é argumento aplicável a qualquer pedido de apoio levado ao BNDES. Tal linha de argumentação serve para o deferimento de todo e qualquer pedido formulado à Instituição. Em outras palavras, adoção de tal procedimento já justificaria previamente qualquer pedido que viesse a ser formulado, sem considerações específicas sobre as externalidades específicas dele decorrentes.

O RA, a despeito do nome, pouco analisa. Assemelha-se mais a mero documento de chancela de decisões previamente formuladas em outras instâncias, relegando a promoção de fomento – razão de existir do Banco – à posição secundária na concessão de empréstimos. Não consta, por exemplo, do relatório da operação de apoio financeiro às obras da Autopista a indicação das fontes de financiamento dos gastos locais, os quais não podem ser objeto de financiamento pelo Banco (Decisão da Diretoria nº 432/2002, Anexo – Normas Operacionais do Programa BNDES-exim Pós-embarque [Supplier Credit] – Item 5.5, c).

Três meses após a decisão da diretoria do BNDES pela concessão do financiamento, a Diretoria aprovou o aumento de oitenta e cinco mil dólares norte-americanos no valor concedido e, oito meses mais tarde, decidiu alterar o objeto do financiamento, a fim de apoiar exportações destinadas à Construção do Porto de Mariel. A justificativa consistia na alteração de prioridades de construções do governo Castro após a ocorrência de intempéries no país, aliadas relevantes modificações no cenário econômico internacional e externo.

A alteração contratual é descrita em Informação Padronizada (IP) encaminhada pelo Banco a esta CPI. Não há avaliação da obra tampouco verificação das externalidades, apenas a constatação de que houve alteração contratual entre o país importador e a construtora e a mudança do uso do capital emprestado.[8] Ressalte-se que, no momento da análise (realizada em RA ou IP), procede-se à verificação de autorizações e licenças ambientais exigidas legalmente do importador, orçamento das exportações e serviços e das fontes de financiamento da parcela não financiada – sendo este último aspecto de grande relevância, considerando que, em se tratando de outra obra (a alteração de reforma de rodovia difere substancialmente da ampliação e modernização de um porto), seria necessário avaliar tais despesas a fim de evitar a utilização de recursos públicos brasileiros com despesas locais.

De toda forma, a nova priorização de investimento definida pelo governo da família Castro conduziu à posterior concessão de financiamentos direcionados a apoiar os serviços brasileiros com as obras do Porto de Mariel. Após o redirecionamento dos recursos da Autopista, foram realizadas mais três etapas das obras financiadas que, em princípio, seriam suficientes para encerrar o projeto. A segunda etapa contou com o apoio do Banco no valor de US$ 108.715.000,00 (cento e oito milhões setecentos e quinze mil dólares norte-americanos). Na terceira e na quarta etapas, a participação do BNDES implicou a concessão de US$ 150.000.000,00 (cento e cinquenta milhões de dólares norte-americano) em cada uma.

Mencione-se ainda que os recursos objeto do Protocolo de Entendimentos não foram suficientes para cobrir os gastos decorrentes das obras do Porto de Mariel. Para a conclusão do excesso, foi necessário investimento do BNDES de cerca de US$ 230 milhões adicionais (inaugurando, assim, o financiamento à quinta e última etapa da obra), previamente aprovados pela CAMEX, o que totalizou os mencionados US$ 682 milhões. O acréscimo destinou-se à conclusão das principais obras das etapas anteriormente financiadas.

Interessante notar que, no Relatório de Análise do valor acrescido para a conclusão da obra, o acolhimento aponta a relevância do projeto para o desenvolvimento do país estrangeiro e a aprovação da CAMEX. Novamente, silencia acerca dos benefícios para a sociedade brasileira.

Interessante verificar que tanto em Cuba como em outros países em que não há observância de princípios democráticos, o risco político inevitavelmente integrará o valor do contrato celebrado entre o importador e a empresa brasileira exportadora. Cuida-se de mais um dos países com a pior avaliação de risco no ranking da OCDE – recebe a classificação 7 desde 1999.[9] O risco certamente é um fator que afeta o preço dos negócios. Assim, o sobrepreço decorrente dos riscos políticos é pago pelo importador, mas financiado pelo BNDES – sendo nesse ponto válido o questionamento acerca do custo de oportunidade de parte desses recursos. Certamente, não se cuida apenas da estrutura do Banco (que não raras vezes assume papel instrumental), importa questionar instâncias superiores e mesmo o direcionamento desses recursos na política elaborada pelo Poder Executivo.

O aspecto mais criticado é o fato de haver sido concedido prazo consideravelmente longo, de maneira excepcional ao governo cubano. De fato, ao conceder prazo de 25 anos, em comparação ao prazo das demais operações (cujos financiamentos, em regra, podem alcançar até 12 anos), o BNDES fixa condições bastante favoráveis para o devedor, embora se deva reconhecer a possibilidade de que o elevado montante de recursos financiados pode ser apontado como justificativa para a contratação em prazo maior que as demais operações.

Contudo, é de se questionar se as condições contratuais se adaptam à realidade internacional. Seria possível ao regime dos irmãos Castro obter para o país prazo tão elástico com taxas de juros tão atrativas? A concorrência internacional estaria realmente disposta a oferecer semelhantes condições (lembre-se que um dos principais argumentos de que se vale o BNDES para financiar tais obras fomentar é a necessidade de se promover a competitividade das empresas brasileiras)? A dúvida razoável decorrente desses questionamentos não é despicienda. O favorecimento de países estrangeiros remuneraria a menor os recursos dos trabalhadores brasileiros, o que não parece admissível (especialmente diante da probabilidade de inobservância do disposto no § 1º do artigo 239 da Constituição da República), antes, reforça a alcunha de Robin Hood às avessas.

• O BNDESPAR

A BNDES Participações S.A. é subsidiária integral do BNDES e tem por finalidade administrar as participações do Banco em empresas nas quais ele é sócio. Em resumo, quando o BNDES, em vez de fazer um financiamento tradicional a determinada empresa, resolve capitalizá-la mediante a compra de ações ou debentures conversíveis, quem administra esta operação é o BNDESPar.

Virar sócio de uma empresa envolve riscos muito maiores do que o financiamento a juros subsidiados. No último caso, mesmo que os juros sejam abaixo do de mercado, o BNDES pode exigir garantias e receberá um rendimento pelo dinheiro investido. Em caso de sociedade, contudo, o BNDES somente terá algum retorno se a empresa obtiver lucro. Um dos motivos para a criação da CPI, vale dizer, foi o fato de várias empresas terem pedido recuperação judicial após o BNDESPar ter ingressado nelas como sócio, o que ocorreu com a ENERVA e a LBR, apenas para exemplificar.

O que justifica, então, ao BNDES decidir virar sócio de uma empresa ao invés de realizar um contrato de financiamento tradicional, já que o risco envolvido na primeira operação é muito maior? Na opinião desta relatora, ninguém conseguiu dar uma resposta minimamente razoável até agora.

De maneira genérica, afirma-se que, como os recursos são públicos, deseja o BNDES apropriar-se também dos eventuais lucros resultantes dos investimentos que, eventualmente, podem ser muito maiores do que os juros de 6,5% ao ano tradicionalmente recebidos pelo banco.

O raciocínio, contudo, é totalmente equivocado para um banco de fomento. Para o BNDES, somente justificaria a realização de uma operação a envolver um risco muito maior se o fomento e o desenvolvimento econômico capaz de ser gerado por esta operação específica superasse o incremento de risco. Mais uma vez, portanto, parece o BNDES pensar como um banco privado, nas ocasiões em que deveria raciocinar como um banco público. O raciocínio, aliás, frequentemente está invertido.

Por sua vez, a argumentação do BNDESPar é genérica e não possui suporte em qualquer dado. Primeiro, o BNDESPar não faz qualquer estudo prévio para saber se, em uma operação específica, é mais interessante tornar-se sócio da empresa ou realizar o contrato de financiamento tradicional. Segundo, como saber se esta operação vale a pena se, novamente, o banco não faz qualquer estudo de efetividade para avaliar os respectivos resultados? Sem qualquer estudo de efetividade ou nenhum dado que permita a avaliação de resultados, o argumento do banco parece muito mais decorrer de fundamentos ideológicos e corporativos do que de qualquer outra razão, vide o exemplo da JBS/Friboi, já citado linhas acima.

Ao contrário do que defendido pelo banco, sempre que ele vira sócio de uma empresa surgem diversos problemas.

Primeiro, a capitalização da empresa pode ser uma forma de burlar o limite de financiamento para um projeto específico. Assim, quando o limite de financiamento é atingido e a empresa quer mais dinheiro, capitalizá-la pode ser uma maneira muito interessante para ultrapassar o limite regulatório sem levantar suspeitas.

Segundo, virar sócio de uma empresa cria diversas situações nas quais há claro conflito de interesses. Quando o banco vira sócio, alguém ganha uma cadeira no conselho diretor da respectiva empresa privada.

Como administrar este s conflito? Afinal, cabe a um banco público emprestar dinheiro a uma empresa ao mesmo tempo em que se torna sócio dela. O credor, afinal, frequentemente não tem interesses opostos ao da empresa devedora?

O resultado do BNDESPar tem sido sistematicamente negativo de 2010 para cá. No período, a erosão do patrimônio líquido do banco foi de mais de R$ 20 bilhões de reais, muito embora a contabilidade oficial tenha indicado lucro, em todos os anos. Como isto pode ocorrer? Explica-se.

A maior parte do BNDESPar é composta por ativos que sofreram notória desvalorização dos últimos anos. Apesar disto, pelas regras de contabilidade somente é preciso atualizar o valor das ações no momento da venda. Assim, oficialmente, o BNDESPar continua, tendo lucro, muito embora o seu patrimônio líquido esteja se erodindo, de acordo com o registrado no seu último resultado abrangente.

Não obstante, mesmo com o resultado abrangente expressivamente negativo, ano passado, o BNDESPar distribuiu R$ 57 milhões de reais de lucros para os respectivos funcionários. Quantos funcionários possui o BNDES par? Cerca de 150, o que dá uma média de mais de R$ 400 mil reais por funcionário.  Nada justifica esta enorme distribuição de lucros, considerando ser o BNDES um banco público de fomento, ainda mais com resultados abrangentes tão negativos. Além desse valor, a rubrica da contabilidade com pessoal em 2014 foi de R$ 329 milhões de reais, número que parece excessivamente elevado e está a merecer investigação mais profunda.

No ano passado, para agravar a situação, uma auditoria independente fez ressalvas à contabilidade do BNDESPar, afirmando que o banco deveria ter atualizado para baixo o valor de diversas ações, embora não as tivesse vendido. Isto porque quando o preço da ação deixa de sofrer uma oscilação normal de mercado, caindo a um valor para o qual não se espera recuperação, a atualização torna-se obrigatória.

No entanto, se esta atualização houvesse sido realizada, o BNDESPar, em vez de lucro, teria tido prejuízo, o que impediria a respectiva distribuição.

Segundo o procurador do MP junto ao TCU, há fortes incentivos para que a contabilidade não reflita a realidade financeira do sistema BNDES. Uma vez sócio de determinada empresa, o banco não possui nenhuma estratégia clara de saída, principalmente, se esta saída, produzirá resultados negativos para a contabilidade oficial.

As relações entre o BNDESPar e as mais diversas empresas privadas, desse modo, tendem a se perenizar, havendo indícios de que uma das razões desta relação duradoura é a tentativa de impedir a consolidação contábil dos prejuízos.

Valeria a pena, portanto, a realização de uma investigação mais profunda, voltada a descobrir quanto das participações do BNDESPar em empresas privadas constituem, na verdade, ativos podres.

DAS CONCLUSÕES

Do prazo da CPI

Considerada a análise do vasto conteúdo documental procedida nesse curto período de duração da Comissão Parlamentar de Inquérito, bem como de depoimentos tomados em audiências públicas e de notícias veiculadas na imprensa (que, diga-se de passagem, auxiliaram os trabalhos investigativos), tecemos algumas considerações acerca da finalidade do Banco de fomento, bem como das principais irregularidades nas operações verificadas nos estudos realizados a partir das informações disponibilizadas.

Antes, porém, importa ressaltar que o imenso volume de documentos disponibilizado aliado à complexidade do tema, à amplitude de negócios realizados pelo BNDES e à sistemática procedimental própria da instituição (cuja própria organização do processo – sem autos – dificulta a compreensão da ordem do ordenamento dos atos), que conta com jargão específico e documentos sigilosos, significou percorrer verdadeiro labirinto em busca de informações que pudessem conduzir a adequada avaliação das práticas da instituição.

Assim, seria altamente recomendável a prorrogação do prazo desta CPI, a fim de que os parlamentares pudessem contar com tempo razoável para se desincumbirem deste hercúleo trabalho investigativo. Nesse momento, parte considerável da documentação foi analisada, o que reduziu a assimetria de informações entre os órgãos oficiais e o parlamento – havendo ainda, ressalte-se, documentos sendo encaminhados à Comissão –, tornam-se altamente questionáveis as razões que motivariam o encerramento da Comissão. Nesse sentido, apresentei, no dia 19 de outubro, o Requerimento nº 350, solicitando a prorrogação das investigações por mais sessenta dias, a contar da data prevista para o encerramento (4 de dezembro), o qual ainda não foi apreciado pelo órgão colegiado.

Nesse cenário, parece-nos imprescindível que o acervo documental coletado durante os trabalhos desta Comissão seja encaminhado ao Ministério Público Federal e ao Tribunal de Contas da União, a fim de que dê sequência às atividades investigatórias aqui iniciadas.

Análise de efetividade

A atuação de empresas no mercado externo exige uma estruturação adequada o suficiente para suportar os desafios naturais desse mercado, como capacidade operacional, negocial e gerencial. Nessa seara, a formação de preço competitivo e a existência de condições de pagamento favoráveis são elementos consideráveis na obtenção de vantagens comparativas. Assim, o BNDES desempenha, de fato, importante papel na exportação de produtos e serviços brasileiros, por meio das linhas de financiamento disponibilizadas. Não se pode negar a importância das ações de promoção de financiamentos tendentes a gerar maior competitividade dos produtos nacionais no mercado internacional.

Contudo, conforme já salientado anteriormente neste relatório, a exportação de serviços deve ser cercada de alguns cuidados, a fim de que o BNDES não se limite a agir meramente como um banco comercial, limitando-se a efetuar a operação e verificar o adimplemento, mas desincumbir-se igualmente da tarefa de aferir com parâmetros razoáveis o alcance de metas de fomento estabelecidas, bem como das demais externalidades decorrentes do projeto.

É, portanto, digna de nota a necessidade de avaliação das efetivas externalidades decorrentes às operações de apoio à exportação de serviços de construção, uma vez que há custo financeiro de captação que suporta a concessão dos respectivos créditos à exportação. Relativamente à avaliação da efetividade e dos benefícios decorrentes de suas operações, o BNDES disponibiliza em seu sítio eletrônico na rede mundial de computadores documento intitulado Relatório de Efetividade 2007-2014: a contribuição do BNDES para o desenvolvimento nacional. A existência de algum relatório não significa a realização do estudo mencionado, até mesmo porque o relatório encaminhado pelo banco pretende resumir em menos de 130 páginas a efetividade de operações realizadas nos últimos sete anos. Dispensável, portanto, qualquer comentário mais elaborado acerca da generalidade das informações aí relatadas.[10] A avaliação feita relativamente às exportações de serviços aduz o incremento da exportação de bens nacionais, deixando de proceder, por exemplo a qualquer análise acerca do eventual benefício decorrente da parcela referente aos serviços prestados no país estrangeiro, que constituem parcela significativa da exportação (em geral, superior ao percentual de bens dela integrantes).

Instado a encaminhar a esta Comissão Parlamentar de Inquérito relatórios ou estudos realizados com o objetivo de avaliar os impactos econômicos e sociais de cada projeto (fossem participações ou financiamentos), por ofício decorrente da aprovação do Requerimento nº 294, de 2015, a instituição encaminhou inúmeros arquivos constantes da Revista BNDES Setorial, cujos volumes possuem o seguinte esclarecimento: “Os artigos assinados são da exclusiva responsabilidade dos autores, não refletindo, necessariamente, a opinião do BNDES”, é dizer, não se cuida de avaliação institucional, mas meramente acadêmica, não integrando o processo de avaliação de operações específicas.

Na documentação colhida por esta CPI, verifica-se que, em algumas ocasiões, órgãos diretivos do BNDES se pronunciaram acerca da incipiente análise da efetividade de sua atuação, reconhecendo a necessidade de desenvolvimento de ações nesse sentido.

Quanto a este aspecto, portanto, embora o banco pareça ter tomado algumas providências, como o caderno de estudos mencionado, estas são ainda rudimentares e insuficientes para avaliar de forma adequada os impactos de sua atuação no mercado. Concluímos, assim, ser necessário o aprimoramento das ferramentas de verificação de efetividade das operações realizadas, bem como das externalidades (positivas e negativas) delas decorrentes.

Da verificação dos serviços efetivamente exportados

Assim,  um dos pontos que constaram de relatórios de auditorias do Tribunal de Contas diz respeito, por exemplo à comprovação das exportações de serviços de construção – que nos parece um ponto crítico do processo de concessão do financiamento. Evidencia-se um conjunto de bens e salários pagos no exterior, cuja efetivação da espessa está exposta a diversos imprevistos, havendo consideráveis empecilhos para que o banco verifique a correção na aplicação dos recursos liberados. As empresas de auditoria contratadas analisam as notas apresentadas, contudo, em geral, se resguardam de forma expressa quanto à ausência de responsabilidade pelo conteúdo ali informado. O argumento de que o BNDES é uma instituição financeira – não lhe cabendo desempenhar a função de fiscal da obra – deve ser afastado, vez que os recursos concedidos às custas do trabalhador, por norma expressa, não podem ser utilizados para o pagamento de gastos locais.

A importância de se verificar o destino dos recursos pode ser observada pelo fato de haver a auditoria do Tribunal de Contas encontrado disparidades nos pagamentos realizados para a construção das Linhas 2 de Los Teques e 5 de Caracas, no metrô da região metropolitana da capital venezuelana. Difícil imaginar as razões que justificariam diferentes gastos de igual natureza em obras localizadas no mesmo país, em locais muito próximos, cujos contratos foram celebrados na mesma data e cujas obras se executavam concomitantemente.

Outro achado relacionado à comprovação dos gastos diz respeito a despesas classificadas como Bonificações e Despesas Indiretas (BDI), cuja média prevista em empreitadas nacionais é, segundo estimativa da corte de contas, de cerca de 26% do valor total da obra, mas que, em determinadas empreitadas financiadas pelo banco alcançavam percentuais expressivamente mais elevados. O BNDES aparentemente não fixa parâmetros de referência para tais custos nos projetos de engenharia de obras civil nem procedimento de análise da razoabilidade de tais valores. A utilização indevida dos recursos para tal desiderato pode implicar ineficiência na gestão dos recursos, que deixariam de promover a relevante função de fomento que serve de substrato para a existência da instituição.

O controle é essencial, considerando que se dispõe de quantias de grande vulto que são destinadas à finalidades que supostamente geram fomento, sem qualquer participação do Congresso Nacional.

Da auditoria independente

Quanto aos relatórios de empresas de auditoria independente, merece destaque o fato de serem contratadas pelo próprio exportador dos serviços. Daí surge relevante dúvida acerca da necessária isenção que se espera de empresas prestadores de serviço desta natureza, não sendo despiciendo considerar a existência de conflito de interesses. Sendo remunerada pela construtora responsável pela obra, teria considerável interesse na manutenção de boas relações com os administradores para possibilitar a manutenção do contrato e a possível celebração de futuros negócios. Conforme já consignado, não se responsabilizam pela veracidade dos documentos fornecidos pela exportadora.

Da concentração do apoio em determinadas empresas e do tráfico de influência

A concentração das operações realizadas com poucas empresas exportadoras beneficiárias foi também aspecto que mereceu análise no âmbito da Comissão. A preocupação de parlamentares e dos que acompanharam os trabalhos consistia no fato de que a existência de pequeno grupo de beneficiários poderia gerar indesejável concentração, em prejuízo à livre concorrência e aprofundando desigualdades sociais por meio de instituição pública. A maior beneficiária dos financiamentos atualmente é a Construtora Norberto Odebrecht que concentra parte considerável dos recursos de apoio às exportações. Se adicionadas as empreiteiras Queiroz Galvão e Andrade Gutierrez, resta ínfimo percentual de operações de apoio à exportação de serviços destinadas a outras companhias.

A investigação acerca do tráfico de influência – fator fortemente atrelado à concentração das empresas que se beneficiaram de operações de financiamento – restou, em grande parte, prejudicada. Não foram aprovados os requerimentos que convocavam o ex-Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, para prestar depoimento à CPI, a despeito de todas as evidências de benefício a empresas nacionalmente conhecidas por financiar campanhas eleitorais de seus aliados e das graves denúncias de instrumentalização da instituição para proveito de familiares. Foram apresentados nada menos que nove requerimentos para a oitiva do ex-Presidente (sendo de minha autoria o de número 61), um para a quebra de sigilos bancário, fiscal e telefônico e um endereçado ao Departamento de Polícia Federal requerendo relatório de entrada e saída para os principais países beneficiários dos financiamentos (também de minha autoria, protocolado sob o nº 321) – nenhum desses requerimentos foi apreciado pelo plenário da Comissão.

Do adiantamento de valores nos contratos de financiamento à construção de linhas de metrô na República Bolivariana da Venezuela

Especificamente no que diz respeito às operações envolvendo o apoio aos serviços de engenharia para a construção da Linha II do Metrô de Los Teques e da Linha V do Metrô de Caracas, consigne-se que, à vista da ausência de normas que previssem a liberação antecipada de recursos, convém seja notificado o Ministério Público para aferir eventual falta civil ou criminal praticada pelos servidores e dirigentes do BNDES. Propõe-se, portanto, o encaminhamento do processo TC nº 012.641/2009 para o Ministério Público Federal, a fim de subsidiar as investigações.

Dos procedimentos e da gestão documental

Interessa ressaltar ainda que, malgrado o banco seja instituição sui generis no país, desenvolvendo uma miríade de procedimentos próprios distintos dos praticados em outras instituições bancárias ou repartições públicas, o encadeamento dos processos é confuso e desprovido de elemento centralizador de informações. A existência de inúmeros arquivos espalhados em diferentes setores da organização dificultou sobremaneira a tarefa fiscalizatória realizada pelo TCU, órgão auxiliar do Poder Legislativo. Recomenda-se, portanto, a racionalização documental, de modo a possibilitar a compreensão das operações através de autos que contenham as principais decisões e etapas de cada operação. Não parece racional que a compreensão de uma operação de financiamento demande do órgão fiscalizador verdadeira peregrinação por diversas repartições a fim de, somente a custa de muito esforço, conseguir a documentação básica atinente às operações.

BNDESPAR – Participação nos lucros e estratégia de retirada

Quanto às operações do BNDESPar, há que se considerar especialmente a prática de distribuição de lucros aos funcionários, que chegou à ordem dos 57 milhões de reais, conforme se asseverou anteriormente. Em se tratando de banco público, não parece ser tal prática adequada, mormente considerando os resultados negativos observados. Parece recomendável, ainda, o estabelecimento de uma estratégia clara de saída, evitando que a permanência do BNDES como acionista de empresas possa servir como instrumento para evitar a contabilização de resultados negativos nos balanços da instituição.

Por todo o exposto, concluímos ser o BNDES importante instituição para a promoção do desenvolvimento econômico e social do país, inclusive enquanto instrumento de fomento das exportações de bens e serviços nacionais. Contudo, há práticas a serem aperfeiçoadas no que concerne aos procedimentos instrutórios adotados, à transparência das informações aos cidadãos, à verificação dos serviços prestados ao importador, à análise da efetividade das operações, à isenção da análise realizada por auditores independentes, à diversificação das empresas beneficiárias das operações de financiamento e à adequada remuneração dos recursos provenientes do Fundo de Amparo ao Trabalhador, em respeito à norma inscrita no parágrafo 1º do artigo 239 da Constituição. Importa, ainda, que sejam observados os princípios da impessoalidade e da isonomia, devendo ser repudiada a atuação de qualquer servidor público, integrante do governo ou particular no sentido de valer-se de tráfico de influência para garantir contratações para determinadas empresas em países estrangeiros a fim de que estes possam obter financiamentos, sendo imprescindível a atuação da Polícia Federal, do Ministério Público e do Congresso Nacional no sentido de investigar e sancionar a prática de tráfico de influência em benefício de quem quer que seja.

Recomendações e encaminhamentos

A Comissão Parlamentar de Inquérito destinada a investigar supostas irregularidades envolvendo o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social decide:

1. Enviar, ao Ministério Público Federal, do acervo documental colhido no âmbito desta comissão, classificados como ostensivos, reservados ou sigilosos, para a adoção das providências legais cabíveis, em especial no que concerne à antecipação de recursos nos financiamentos às Linhas de Metrô II de Los Teques e V de Caracas, ambas tendo como beneficiária a República Bolivariana da Venezuela, observando-se o grau de classificação da informação;

1. Enviar, ao Tribunal de Contas da União, do acervo documental colhido no âmbito desta Comissão Parlamentar de Inquérito, classificados como ostensivos, reservados ou sigilosos, para a adoção das providências legais cabíveis, preservado o grau de classificação da informação;

1. À vista do disposto no § 1º do artigo 61 da Constituição da República, encaminhar, ao Poder Executivo, a Indicação anexa.

Decide, ainda, com fundamento no artigo 37 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD), que todas as informações, documentos e expedientes pendentes, em andamento quanto à sua execução no encerramento dos trabalhos desta Comissão Parlamentar de Inquérito, a ela endereçados por qualquer órgão ou poder, tenham a seguinte destinação:

1. À Mesa Diretora da Câmara: todos os originais para serem arquivados, conforme decisão da Mesa (RICD, artigo 37);
2. À Comissão de Fiscalização e Controle da Câmara: cópia autêntica de todos os originais mencionados no item anterior, para que adote as devidas providências (RICD, artigo 37, inciso IV).

REQUERIMENTO

(Da Comissão Parlamentar de Inquérito destinada a investigar supostas irregularidades envolvendo o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social)

Requer o envio de Indicação ao Poder Executivo (Ministério do Desenvolvimento Econômico, Indústria e Comércio Exterior), relativa a modificações em procedimentos adotados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, destinada ao aperfeiçoamento das práticas da instituição.

Senhor Presidente:

Nos termos do art. 113, inciso I e § 1o, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, requeiro a V. Exª. seja encaminhada ao Poder Executivo a Indicação em anexo, sugerindo modificações nos procedimentos adotados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Social e Econômico, destinadas a aperfeiçoar a análise de efetividade das operações, a verificação dos serviços efetivamente prestados, a adoção de práticas que viabilizem a isenção de empresas de auditoria independente, a gestão documental dos processos de concessão de financiamentos, bem como de medidas destinadas a evitar a excessiva concentração das pessoas jurídicas beneficiárias de operações de apoio às exportações.

Sala das Sessões, em       de                          de 2015.

Comissão Parlamentar de Inquérito destinada a investigar supostas irregularidades envolvendo o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (CPI – BNDES)

Indicação

INDICAÇÃO No      , DE 2015

(Da Comissão Parlamentar de Inquérito destinada a investigar supostas irregularidades envolvendo o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social)

Sugere ao Ministério do Desenvolvimento Econômico, Indústria e Comércio Exterior, no âmbito do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) a adoção de práticas destinadas a aperfeiçoar os procedimentos de concessão de financiamentos internacionais e a verificação da efetividade das operações.

Excelentíssimo Senhor Ministro do Desenvolvimento Econômico, Indústria e Comércio Exterior:

Considerando as informações obtidas no âmbito desta Comissão Parlamentar de Inquérito, dirijo-me a Vossa Excelência para sugerir a modificação de procedimentos no âmbito do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, destinadas a suprir determinadas irregularidades apontadas no curso das investigações.

1. Uma das conclusões decorrentes da análise documental refere-se à fundamentação de diversos documentos integrantes da cadeia decisória das operações de crédito às operações de apoio às exportações. A utilização de fundamentos genéricos aliada à ausência de argumentos que justifiquem as vantagens esperadas da aprovação de cada operação especificamente analisada afastam o viés de fomento da instituição que, nesse momento, parece atuar como um banco comercial. Sugere-se, portanto, que o processo decisório esteja alicerçado em fundamentos específicos, que permitam a aferição da conveniência do investimento de recursos públicos em determinados empreendimentos.
2. Indicamos, ainda, a adoção de práticas institucionais de avaliação da efetividade do financiamento dos empreendimentos, no que concerne ao atingimento dos alvos traçados com sua concessão, bem como das externalidades (positivas e negativas) decorrentes da atuação do banco.
3. Propomos a contratação direta de empresas de auditoria independente para verificar a efetiva exportação de serviços brasileiros e a adequação do calendário físico-financeiro – a fim de se evitar o desvio dos recursos para finalidades diversas (em prejuízo ao fomento esperado) – ou a adoção de procedimentos tendentes a assegurar a isenção necessária de auditores.
4. Sugerimos, ainda, a adoção de procedimentos adequados à gestão documental que permitam a compreensão das operações de forma global, com a formação de autos contendo as decisões relevantes, bem como de outros procedimentos tendentes a melhor organizar aspectos organizacionais da instituição e a possibilitar a fiscalização pelos órgãos de controle.
5. Recomendamos, outrossim, a adoção de medidas destinadas a evitar a concentração excessiva de operações em poucas pessoas jurídicas beneficiárias, evitando prejuízos à concorrência e efetivamente dinamizando o mercado interno e promovendo a competitividade de empresas diversas no exterior.
6. Exortamos sejam revistas as políticas remuneratórias da instituição, especialmente no que diz respeito à participação nos lucros de seus servidores, notadamente os da subsidiária integral BNDESPar, considerando o volume de recursos destinados a tal finalidade em contraposição ao reduzido quadro de funcionários.
7. Requeremos que o BNDESPar possua diretrizes claras no que diz respeito a estratégias de retirada das sociedades que integra como acionista, a fim de se evitarem prejuízos decorrentes da permanência em atividades que deixam de ser lucrativas para a instituição, ainda que ao custo de decréscimo do valor contábil de seu patrimônio.

Sala das Sessões, em         de                       de 2015.

Comissão Parlamentar de Inquérito destinada a investigar supostas irregularidades envolvendo o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (CPI – BNDES)

[1] Confira-se, a propósito, o seguinte trecho da decisão do Tribunal: “2. O primado do ordenamento constitucional democrático assentado no Estado de Direito pressupõe uma transparente responsabilidade do Estado e, em especial, do Governo. 3. O sigilo de informações necessárias para a preservação da intimidade é relativizado quando se está diante do interesse da sociedade de se conhecer o destino dos recursos públicos. 4. Operações financeiras que envolvam recursos públicos não estão abrangidas pelo sigilo bancário a que alude a Lei Complementar nº 105/2001, visto que as operações dessa espécie estão submetidas aos princípios da administração pública insculpidos no art. 37 da Constituição Federal. Em tais situações, é prerrogativa constitucional do Tribunal [TCU] o acesso a informações relacionadas a operações financiadas com recursos públicos. 5. O segredo como “alma do negócio” consubstancia a máxima cotidiana inaplicável em casos análogos ao sub judice, tanto mais que, quem contrata com o poder público não pode ter segredos, especialmente se a revelação for necessária para o controle da legitimidade do emprego dos recursos públicos. É que a contratação pública não pode ser feita em esconderijos envernizados por um arcabouço jurídico capaz de impedir o controle social quanto ao emprego das verbas públicas.” MS 33340, Relator:  Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 26/05/2015, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-151 DIVULG 31-07-2015 PUBLIC 03-08-2015)

[2] TC nº 012.641/2009.

[3] TC nº 012.641/2009.

[4] Inserir nº do processo.

[5] Nos termos do item g da Cláusula 4.1.2, combinado com a Cláusula 21.3, sendo devida a apresentação de relatório físico-financeiro semestralmente e, considerando a eficácia do contrato a partir de 10/12/2009, não há que se falar em descumprimento contratual. Utiliza a mesma justificativa para a apresentação de relatório de acompanhamento, com fundamento no item h da mesma cláusula.

[6] http://www.oecd.org/tad/xcred/cre-crc-historical-internet-english.pdf

[7] IC nº 1.16.000.001545/2014-21

[8] Há que se reconhecer que, em relatório de análise destinado à liberação da última tranche do Protocolo de Entendimentos, menciona-se que o Banco teve acesso prévio a estudos de viabilidade operacional das obras e econômica do Porto. De qualquer modo, não parece adequada a prática de se omitirem tais informações dos documentos que formalmente precedem o processo decisório – o que foi observado pela análise dos documentos disponibilizados a esta Comissão Parlamentar de Inquérito.

[9] Informação mais antiga disponibilizada no sítio eletrônico da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE): http://www.oecd.org/tad/xcred/cre-crc-historical-internet-english.pdf.

[10] No que concerne aos benefícios decorrentes das exportações de serviços, as externalidades são resumidas em três parágrafos. O primeiro faz referência ao fato de que apesar de o mercado de exportação de serviços de engenharia ser concentrado em poucas empresas, as construtoras movimentam uma extensa rede de fornecedores de bens e serviços, principalmente pequenas e médias empresas. Nos parágrafos seguintes, consigna:

“Entre os bens exportados no período, destacaram-se artigos de ferro e aço, especialmente tubos destinados à construção de gasodutos e aquedutos; bombas hidráulicas, turbinas e sistemas de dessalinização; além de veículos automotores terrestres, especialmente caminhões. Já entre os serviços mais preponderantes, destacam-se consultorias e projetos de engenharia, armazenagem, transportes e seguros.

Os valores das exportações indiretas de fornecedores brasileiros, assim como o número de empresas que exportaram bens e serviços para as obras de engenharia apoiadas pelo BNDES, estão ilustrados nas tabelas 37 e 38. No período analisado, US$ 2.274 milhões foram exportados para a realização de investimentos apoiados pelo Banco, envolvendo um total de 3.539 empresas. Esses números retratam os encadeamentos que as exportações de serviços geram na cadeia de fornecedores, beneficiando um número de empresas muito maior do que aquelas diretamente apoiadas pelo BNDES e contribuindo para a balança comercial brasileira.