Campeão da dívida pública entre os maiores emergentes, o Brasil caminha para o desastre, se o governo continuar sem meios legais e políticos para conter a degradação de suas contas. A dívida bruta do governo geral bateu em R$ 4,77 trilhões em agosto. Isso equivale a quase um quarto (73,7%) do produto interno bruto (PIB), o valor dos bens e serviços finais produzidos em um ano. Os brasileiros teriam de trabalhar quase nove meses, sem nada consumir, se fosse preciso pagar de uma vez o estoque de papagaios emitidos pelo setor público. A expressão governo geral indica as administrações da União, dos Estados e dos municípios, mas a maior parte do problema é do poder central. Na média, a dívida bruta dos governos, no mundo emergente, continua na vizinhança de 50% do PIB. No mundo rico há Tesouros muito mais endividados, mas sua classificação de risco é muito melhor que a do Brasil e a rolagem de seus compromissos é feita com juros muito baixos – até negativos, em alguns casos.
Conter o endividamento público é um dos objetivos centrais da estratégia econômica inaugurada em Brasília no ano passado. Mas o peso da dívida crescerá ainda por alguns anos, pelo menos até 2022, se o esforço de ajustes e reformas continuar mais ou menos de acordo com os planos. A recuperação da economia, iniciada neste ano, também ajudará, proporcionando maior arrecadação de impostos e contribuições. Isso já ocorre. Todos os tributos federais baseados em produção, consumo, importação e renda geraram em agosto receita maior que a de um ano antes, descontada a inflação. Reforçada também por alguns itens extraordinários, essa arrecadação superou por 17,7% a de agosto de 2016.
Mas seria imprudente depender apenas da arrecadação e do controle das chamadas despesas discricionárias para consertar as contas federais. O Orçamento é pouco flexível e tornou-se mais engessado com a expansão dos gastos obrigatórios, como a folha salarial dos servidores. A irracionalidade do Orçamento é conhecida há muito tempo e resulta em grande parte das boas intenções dos constituintes de 1988.
A essas boas intenções outras se acrescentaram nos anos seguintes, graças ao trabalho de legisladores pouco preocupados com a aritmética, com a limitação física de recursos e, afinal, com a eficácia das políticas públicas.
O excesso de vinculações é uma consequência dessa farra legislativa. Se vinculações funcionassem, educação e saúde seriam muito melhores, no Brasil, do que têm sido nos últimos anos. Mas verbas carimbadas normalmente produzem efeitos muito diferentes: dispensam os ministérios de produzir bons planos e projetos, facilitam a corrupção e resultam, com frequência, em ações improvisadas para o mero cumprimento, no fim de cada ano, da obrigação de gastar. Se é preciso fechar a conta, pintem-se muros de escola, mesmo sem necessidade, ou se comprem ambulâncias, talvez com a ajuda de um superfaturamento. Não são exemplos fictícios.
Vinculações impedem ou dificultam a revisão periódica de prioridades, desestimulam o bom planejamento e ocasionam enormes desperdícios. No limite, a boa administração dependeria de uma revisão frequente de todas as contas e de todas as linhas de ação, mas o orçamento de base zero tem sido, na prática, apenas um ideal. Sem poder alcançá-lo, as administrações deveriam pelo menos operar com flexibilidade suficiente para se adaptar a novos objetivos, enfrentar com eficiência problemas conjunturais e obter um alto retorno de cada real aplicado. Mas a rigidez orçamentária provém também de outras causas.
No Brasil, a maior parte dos gastos obrigatórios é formada por dois grandes itens, os benefícios previdenciários e a folha de salários e encargos. Neste ano, a despesa do governo central, a preços de agosto, chegou a R$ 819,20 bilhões. A soma daqueles dois itens correspondeu a R$ 536,58 bilhões, quase dois terços do total. A Previdência pagou R$ 349,71 bilhões e a folha de pessoal e encargos consumiu R$ 186,87 bilhões. Os demais gastos obrigatórios totalizaram R$ 131,86 bilhões.
Mesmo com a economia em crescimento, as despesas incontornáveis cresceram mais velozmente que a receita líquida até 2014, quando a relação entre as duas grandezas chegou a 85,4%. A situação piorou nos anos seguintes. Em 2016 aqueles gastos corresponderam a 101,3% da receita. Nos 12 meses até agosto deste ano a proporção atingiu 104%.
Mesmo com a recuperação econômica e uma expansão mais veloz dos negócios, o quadro deverá piorar nos próximos anos. O PIB deve aumentar 0,7% em 2017 e 2,6% em 2018, segundo as novas projeções do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), pouco mais otimistas que as do mercado. As despesas obrigatórias, principalmente da Previdência, continuarão sufocando as finanças públicas e, como consequência, dificultando o avanço da produção e da criação de empregos.
Ao lado de um esforço continuado para ajustar o Orçamento, reformas serão indispensáveis para a reconstrução da economia nacional. A da Previdência é a mais urgente, como indicam as projeções de especialistas em finanças públicas – ignoradas ou menosprezadas por boa parte dos congressistas. Mas outras mudanças também serão necessárias tanto para a melhora das condições fiscais quanto para o aumento da eficiência econômica. É preciso cuidar de uma ampla revisão tributária e pensar na reestruturação do Orçamento.
Num país aberto a debates sérios e consequentes, esse conjunto de temas teria destaque na campanha eleitoral do próximo ano. Mas é difícil, neste momento, admitir essa possibilidade. Parece mais provável a predominância de candidatos prometendo gastança, protecionismo comercial, juros baixos e criação de empregos a partir do nada. Se o Brasil, em seguida, recair na crise, a culpa terá sido de quem tentou promover o ajuste.
