Resumo Executivo
Pretende-se discutir a
abordagem macro, a filosofia da proposta do governo para a Reforma da
Previdência, vis-à-vis as evidências estatísticas disponíveis.
Os dados mostram que as
despesas do RGPS são divididas em três distintas naturezas: assistência social
(29% da despesa previdenciária total), previdenciária (36%) e de seguros (35%).
Benefício sem contrapartida de contribuição é subsídio, ou melhor, assistência
social, que deve ser explicitada e arcada pelo conjunto da sociedade e não
apenas pelos contribuintes da previdência social.
Se a decisão de fazer
assistência social se origina na sociedade, a teoria econômica diria que o faça
com base nos tributos sobre rendimento (de toda a sociedade) dentro de regras
de progressividade. O governo, ao ignorar este ensinamento, adota o
princípio regressivo na imputação dos ônus do ajuste da Previdência. Por
exemplo, as rendas de capital não participam neste financiamento dos subsídios.
Se os subsídios fossem
retirados das despesas, não haveria déficit da Previdência em 2016. Mas isto
não é suficiente para se analisar a proposta oficial. Elaborou-se um exercício
prospectivo para o fluxo de caixa da Previdência urbana até 2030.
Como resultado, as
despesas com aposentadorias por tempo de contribuição e por idade (sem
subsídio) não ameaçam as contas da Previdência até o ano analisado. O
problema na tendência da aposentadoria urbana está nos seguros (ainda eivados
por subsídios), que devem ser administrados na forma a ser debatida pela
sociedade. Mas é importante destacar que aposentadorias e seguros são fatos
distintos e devem ser tratados assim.
Em conclusão, é questão
vestibular que qualquer reforma da Previdência de amplo espectro deveria
começar separando problemas que são ab
initio distintos. Não faz sentido algum atribuir os ônus do
assistencialismo aos contribuintes urbanos da Previdência, simplesmente
adotando a designação de “previdência social” para uma coisa que é simplesmente
assistência social. Sem tirar o mérito desse tipo de política, o que se
defende é mandar a conta a quem de direito. Este procedimento estimula a
credibilidade do setor público e, por decorrência, a formalização da mão de
obra. O projeto de reforma oficial faz o contrário.
Em 2016, o déficit do Governo
Central - excluindo as despesas financeiras - chegou a R$ 154,2 bilhões, sendo
que R$ 149,7 bilhões (97% do total) são originados no âmbito do denominado
setor da Previdência Social. Sem o equilíbrio fiscal, a economia não marcha.
Logo, a reforma no regime geral da Previdência Social é inevitável.
Com esse argumento e dado o
pouco conhecimento generalizado sobre o fenômeno da Previdência, os
setorialistas adotaram a postura de legisladores, escolhendo os caminhos para a
Previdência Social no Brasil.
Há ainda dois argumentos
assessórios. A dinâmica demográfica provocará o aumento do número de idosos
aposentados, em relação aos trabalhadores da ativa, o que é potencializado
pelos avanços da medicina. Com os argumentos bem concatenados, a solução
torna-se simples: "Contribua para a Previdência, mas não se
aposente".
Neste ponto, começa nossa
análise.
Pretende-se discutir a
abordagem macro, a filosofia da proposta do governo para a Reforma da
Previdência, vis-à-vis as evidências estatísticas disponíveis, sob o princípio
de que a previdência social deve se equilibrar financeiramente com base nas
contribuições dos beneficiários, com a mínima alíquota possível uma vez que se
trata de contribuições obrigatórias que se agregam à carga tributária.
A diretriz para a sociedade -
nas escolhas sobre a Previdência - parte
da compatibilização de sustentabilidade financeira com o ônus que a economia
pode arcar para recolhimento das contribuições, mantendo a higidez fiscal e
assegurando a disponibilidade de recursos para o governo desempenhar suas
funções. Essas duas variáveis estabelecem o norte para o gasto com os
benefícios a partir de onde a sociedade discute, então, as condições de acesso
e os valores dos benefícios.
Benefício sem contrapartida de
contribuição é subsídio, ou melhor, assistência social, que deve ser
explicitada e arcada pelo conjunto da sociedade e não apenas pelos
contribuintes da previdência social. Fundamental é distinguir com clareza o que
é previdência e o que é assistência. Trata-se de categorias distintas, uma
sustentada pelos beneficiários e outra pela sociedade, ou seja, pelos tributos
gerais (impostos e contribuições).
E por que esta distinção entre
o que pertence aos inscritos no RGPS e o que cabe à sociedade? Se a decisão de
fazer assistência social se origina na sociedade, a teoria econômica diria que
o faça com base nos tributos sobre rendimento (de toda a sociedade) dentro de
regras de progressividade. O governo, ao ignorar este ensinamento, adota o
princípio regressivo na imputação dos ônus do ajuste da Previdência. Por
exemplo, as rendas de capital não participam neste financiamento dos subsídios.
Qual objeto está sendo trabalhado?
Embora óbvio, o início de um
diagnóstico impõe a explicitação do objeto a ser analisado. Isto não tem sido
feito pelos setorialistas do Governo. A exibição abaixo mostra a estrutura das
despesas do Regime Geral da Previdência Social, com as respectivas naturezas.
Exibição
1
As despesas do RGPS são
divididas em três distintas naturezas: assistência social, previdenciária e de
seguros. Cada uma responde por partes praticamente equivalentes, com a menor
representatividade recaindo sobre a parte assistencial (subsídios) que responde
por 29% do total e de se destacar que este percentual é o mesmo referente à relação
déficit/despesa do RGPS. De outra forma,
sem subsídios, não haveria o déficit, em 2016, apesar de o país atravessar a
maior crise de desemprego de sua história (e, por consequência, crise na arrecadação previdenciária).
A exibição mostra ainda que o foco
do ajuste oficial - as aposentadorias por tempo de contribuição (idade mínima e
sacrifício sobre as remunerações) - representa 30% do total das despesas do
RGPS. O ajuste recai sobre o segmento que não exige recursos do Governo (são
meras transferências) e com representatividade, pode-se dizer, limitada.
As despesas do RGPS são
transferências feitas de um segmento da sociedade para outro,transitando pela
caixa do Governo. Não se trata de recursos com os quais o Governo poderia contar
para outros usos.
Mas pode-se indagar se há algum
recurso do setor público aplicado na Previdência. A resposta é sim, são aqueles
destinados a cobrir o déficit que, como mencionado, origina-se nos pagamentos
assistenciais. Logo, não é um fato econômico inesperado que a sociedade aloque
recursos gerais para financiar prioridades e o apoio à assistência social
implícita na Previdência é uma das prioridades. Caso não seja, deve-se acabar
com os subsídios.
A Previdência Rural Explica o Grosso do Déficit
da Previdência
O fato é que a Previdência Rural arrecada somente 7 a 7,5%
do valor dos benefícios que concede, e absorve 22% do gasto total dos
benefícios previdenciários do RGPS. A Previdência Rural tem sido e é a
principal responsável pelo déficit da Previdência, como se vê na exibição 2.
Exibição
2
Para cada R$ 100,00 pagos em
benefício de aposentadoria rural, somente cerca de R$ 7,5 foram arrecadados.
Esta é a fotografia do subsídio: benefícios pagos a quem não contribui. No segmento urbano, entre 2011 e 2016, para
cada R$ 100 pagos em benefícios, foram arrecadados R$ 104 (exceto em 2016, em
decorrência do desemprego).
A Previdência Urbana apresentou
superávits consecutivos de 2009 a 2015, mostrando déficit em 2016, resultado da
forte contração econômica do biênio 2015/16. Os déficits observados de 2001 a
2008 foram compensados pelos superávits posteriores de 2009 a 2015, e o
resultado líquido foi um superávit acumulado de R$ 45,9 bilhões (sem capitalização
de juros). Se considerado o déficit de 2016 (R$ 46,3 bilhões), no acumulado do
período 2001 a 2016 a Previdência Urbana mostraria um pequeno déficit de R$ 450
milhões.
Entretanto, se excluído o
efeito da contração econômica no biênio 2015-2016 a arrecadação da Previdência
Urbana alcançaria R$ 405.485 milhões, que resultaria num superávit de R$ 8.924
milhões. Se considerada apenas a parcela não subsidiada das aposentadorias por
idade, o superávit tendencial ou estrutural teria sido de R$ 41.184 milhões.
Todos esses dados deixam claro
que as Previdências Urbana e Rural caracterizam quadros completamente
diferentes que requereriam tratamento diferenciado.
A Previdência Rural é claramente um programa de assistência social
ao setor, cuja característica do mercado de trabalho dificulta a formalização
continuada: atividades sazonais, por tarefa e autossustento. Tais
características impõem tratamentos assistencialistas do poder público para
mitigar uma situação de pobreza crônica. É discutível se esse quadro já ficou
em grande medida para trás com os novos desenvolvimentos do agronegócio e até
que ponto todo o assistencialismo que emoldura o setor já pode ser superado.
Seja como for, o que não faz
sentido algum é atribuir os ônus desse assistencialismo aos contribuintes
urbanos da Previdência, simplesmente adotando a designação de “previdência
social” para uma coisa que é simplesmente assistência social. Sem tirar o
mérito desse tipo de política, o que se defende é mandar a conta a quem de
direito.
Assim, é questão vestibular que
qualquer reforma da Previdência de amplo espectro deveria começar separando
problemas que são ab initio
distintos. Misturar um programa de previdência, cujos dados disponíveis de 17
anos[2], em certa medida, apontam
sucesso, inclusive com superávits em 7 desses 17 anos, com um outro que
praticamente somente entrega benefícios sem contrapartida de contribuições, parece
mais do que contraproducente. A mistura acaba funcionando como cortina de
fumaça, confundindo as origens e a natureza das deficiências de recursos,
dificultando a identificação dos diagnósticos e, por conseguinte, o estudo das
mudanças a serem propostas.
Simplificadamente, na
Previdência Rural o problema é estrutural: a legislação não prevê contribuições
adequadas e a comprovação dos direitos aos benefícios obedece a critérios
absolutamente frágeis.
Na Previdência Urbana tem-se um
sistema mais bem estruturado, onde as contribuições são significativas, e a
comprovação dos direitos aos benefícios obedece a critérios objetivos. O
problema consiste em verificar se esse projeto que vem se mostrando
satisfatório resistiria sem reformulações mais pesadas aos próximos anos de
envelhecimento da população.
O objetivo do presente estudo é
verificar, para um horizonte de 13 anos, até 2030, se a Previdência Urbana
exigiria restrições de benefícios em relação às regras atuais, e, caso isso se
mostrasse necessário, como e em quais benefícios deveriam recair os ajustes e qual
o grau de tais restrições – moderadas ou severas.
Fluxo de Caixa Prospectivo da
Previdência Urbana
Análises prospectivas em
Economia são sujeitas a variâncias significativas. Mas, isso não permite a
prática pura e simples de vôos cegos. Os cenários prospectivos não são
construídos para se acreditar neles, mas para serem usados como elementos de
discernimento do que eventualmente, e com base em certas hipóteses, o futuro
poderá nos reservar.
[2] O RGPS é anterior a 2001. Em 1998 e 1999 já
havia o RGPS. Entretanto, só encontramos dados de receitas e despesas abertos
entre Previdência Urbana e Previdência Rural a partir de 2001 no site do
Tesouro Nacional → Séries Temporais → Resultado Fiscal do Governo Central → Receitas/Despesas. E com detalhamento por
benefício só a partir de 2004 (Boletins Estatísticos da Previdência Social
(BEPS).
O Período de Projeção
O fluxo de caixa será projetado
ano a ano de 2017 a 2030. No caso em tela, período curto não teria maior
utilidade, pois se deseja uma perspectiva mais longa para avaliar o efeito do
aumento da longevidade da população brasileira sobre o gasto da Previdência
Urbana. O horizonte de 2030 parece suficientemente longo para que se possa
avaliar aquele impacto, mas não exageradamente distante de modo a perder-se
foco e substância no exercício. Falar em 2040 ou até em 2060 já seria
futurologia vazia de sentido prático.
O Que Mostram as Projeções sobre a Previdência
Urbana?
As projeções sugerem que, exceto por uma retomada
significativamente mais robusta da atividade econômica a Previdência Urbana
descreveria ao longo da próxima década trajetória de déficits crescentes e
insustentáveis. O exercício não tem a precisão requerida para se tomar a valor
de face os valores de déficits encontrados. Porém, é suficientemente
consistente em seus critérios e premissas para acender um alerta à sociedade
brasileira sobre a necessidade de se enfrentar o desafio da Previdência Social.
Diante das projeções para a Previdência Urbana mostrada na
Exibição 3, três alternativas se apresentam:
a) Aumentar
as alíquotas de contribuição; hipótese absurda
diante de uma alíquota nominal de 30% sobre a folha de pagamento, que alcança
5,7% do PIB, desestimula a formalização e prejudica a competitividade da
indústria brasileira;
b) Restringir,
até onde necessário, o acesso aos benefícios, tais como, idade
mínima, considerada aliás “cláusula
pétrea” pelo governo em sua proposta, proibição radical de acumulação de
pensão com aposentadoria, etc.. Achatamento dos respectivos valores,
como redução das taxas de reposição, isto é, dos valores das aposentadorias
versus os salários de benefício; em resumo, ajustes severos nas Aposentadorias
e Pensões;
c) Reestruturar
de fato a Previdência sob um conceito rígido de equilíbrio sem
majoração de alíquotas, eliminando os subsídios nela embutidos, como no caso
das Aposentadorias por Idade. Tratamento em separado dos benefícios que
requeiram subsídios, envolvendo essas Aposentadorias Urbanas por Idade
(subsídios que, aliás, contaminam as respectivas Pensões por Morte), e o
imbróglio da Previdência Rural. Certamente daí resultaria algum montante que
teria que ser equacionado via subsídio. Tal subsídio deveria ser explícito para
que a sociedade pudesse decidir com pleno conhecimento dos fatos, números e
projeções, até onde pretende chegar com gastos de subsídios, nos quais já se
contam os Programas Bolsa Família, Minha Casa-Minha Vida, Abono Salarial, Salário-Desemprego,
Crédito Subsidiado via BNDES e renúncias fiscais de várias naturezas.
Estimativas preliminares indicam que tais subsídios, na esfera federal, não são
inferiores a 5% do PIB. Em 2016, o Governo Central arrecadou 17,5% do PIB em
tributos. Ou seja, não menos de 28% da arrecadação é destinada a subsídios.
Exibição 3
Perante
este quadro, a proposta do Governo estipula:
·
redução do subsídio das Aposentadorias por Idade
aumentando de 15 para 25 anos o período mínimo de contribuição para
aposentar-se aos 65 anos, e, além disso, iguala os sexos,
·
extinção
da Aposentadoria por Tempo de Contribuição, desestimulando a formalização, ou
aumentando o período de contribuição dos que se formalizarem cedo,
·
aumento do
esforço contributivo da Previdência Rural e imposição de mais rigor nas respectivas concessões de
benefícios.
Na essência, a proposta dos setorialistas do Governo carrega
um viés de entendimento a respeito do fato previdenciário, ao considerar que
este é constituído por uma cesta inseparável
de benefícios de aposentadoria
acrescida de pagamentos típicos de seguro. Não há razão para que seja
assim (exceto, como de hábito, em
discurso travestido de argumento de
autoridade, quando alegam ser assim em outros países). É perfeitamente cabível que haja aposentadoria
por tempo de contribuição sem a sua extensão na forma de pensão e de auxílios.
Aposentadoria por tempo de contribuição ou idade são eventos independentes do
falecimento do beneficiário, de tal forma a ser possível precificar
separadamente um e outro benefício. As simulações que apresentadas mostram que
esta separação é essencial para se diagnosticar os problemas da Previdência
urbana.
Ao mesmo tempo, não há simulações oficiais prospectivas dos
fluxos de caixa das Previdências Urbana e Rural separadamente conforme suas
propostas, de modo que não se consegue avaliar a nova trajetória do déficit
comparando-a com a hipótese de ausência de mudanças, e com isso identificar a
distribuição dos ônus.
Declarou o Secretário de Previdência em Painel na Fundação
Getúlio Vargas, no Rio de Janeiro, em 20/02/2017, que o objetivo da proposta
seria estabilizar o déficit numa determinada proporção do PIB[3], proporção esta que não
explicitou qual seria. Em 2016 o déficit conjunto da Previdência Urbana e Rural
somou 2,4% do PIB, sendo 0,7% da Urbana e 1,7% da Rural.
Em resumo, a proposta do governo ao misturar as duas
Previdências cria cortina de fumaça que parece pretender ocultar a verdadeira
filosofia da proposta: estabilizar a razão “Déficit/PIB” do conjunto das
Previdências Urbana e Rural, em nível não revelado, colocando a conta para
os beneficiários, trabalhadores que se formalizam e contribuem. A sociedade
no seu conjunto não é onerada na reforma do governo. A conta fica para a
geração de emprego e, particularmente, para os assalariados na formalidade. Como
dito anteriormente, se a decisão é fazer assistência social, a teoria econômica
diria que o faça com base nos tributos sobre rendimento dentro de regras de
progressividade. O governo adota o princípio regressivo na imputação dos
ônus do ajuste da Previdência.
Perante
o quadro, o que pode ser feito:
Como já assinalado a Previdência Urbana carrega um subsídio
importante representado pelas Aposentadorias por Idade, que contamina as
Pensões por Morte. Paralelamente, os Demais Seguros, de natureza tipicamente
securitária, poderiam eventualmente ser apartados da Previdência –
Aposentadorias e Pensões por Morte – e sustentados por um prêmio de seguro. Para
ilustrar o raciocínio construíram-se simulações que explicitam os canais de
despesas a absorverem a arrecadação previdenciária projetada;
a)
A primeira coluna do exercício subtrai as
despesas com as aposentadorias por tempo de contribuição.
b)
A segunda acrescenta a despesa com aposentadoria
por idade eliminando o respectivo subsídio
na proporção de 20/35 desta despesa;
c)
A seguinte acrescenta a despesa das pensões por
morte;
d)
A última inclui os gastos com os Demais Seguros, despesas de
natureza securitária, que poderiam ser sustentados por prêmios de seguro
calculados atuarialmente a exemplo do Seguro Obrigatório dos veículos
automotores pagos diretamente pelos beneficiários (sem ônus para os
empregadores). A sociedade poderia eventualmente decidir que a responsabilidade
por uma parte dessa despesa viesse dos tributos gerais, incluindo-a no conjunto
explícito dos gastos de assistência social.
Os resultados das simulações se apresentam no Exibição 4.
[1]
Houve certa confusão declaratória. O Secretário anunciou objetivos diferentes
no corpo de sua exposição e ao responder a pergunta da platéia: no discurso
falou em estabilizar a despesa da Previdência e na resposta à pergunta disse
que a meta da reforma seria estabilizar o déficit (ou ao contrário). Contudo,
em nenhuma das oportunidades informou qual seria o parâmetro matemático da
estabilização. Apenas que seria uma proporção do PIB.
Exibição
4
Os
achados da Exibição 4 sugerem:
i.
Há tendência suave de crescimento das despesas
com aposentadorias urbanas acima do ritmo de crescimento da arrecadação. Este
resultado bem pode estar a refletir um problema no método das projeções, embora
seja plausível que haja esta tendência, que não ameaça a qualidade do resultado
fiscal, até 2030;
ii.
No ano final das projeções (2030), não há
problema de inconsistência para o sistema de aposentadorias que não carregam subsídios. Ou seja, não há
problema referente à aposentadoria por tempo de contribuição, motivação básica
da contribuição previdenciária;
iii.
A
absorção dos recursos da Previdência aumenta quando
a despesa de seguro referente à pensão por morte é acrescentada ao rol anterior
das despesas a serem financiadas com a contribuição previdenciária de 30% sobre
a folha de pagamento. Ainda assim, chegar-se-ia ao ano final com um excedente
de 2,5% da arrecadação projetada para aquele ano.
Como enfatizado acima, o exercício serve como guia para o diagnóstico, em que os valores
devem ser interpretados mais pela tendência do que pelos resultados. Em
resumo, o exercício aponta as seguintes tendências:
As
tendências mostradas pela Projeção
·
Arrecadação aumenta 3,18% em média, ao ano, no
período analisado;
·
Aposentadoria por tempo de contribuição cresce a
uma velocidade de 3,88% ao ano. Portanto, absolutamente compatível com o ritmo
da arrecadação;
·
Aposentadoria por Idade evolui a 6,2% ao ano. Taxa
bem discrepante da velocidade da arrecadação, o que é potencializado pelo
subsídio implícito;
·
Pensão por morte avança a 5,53 % ao ano. Da
mesma forma, discrepa da taxa da arrecadação. Como mencionado, aqui há extensão dos subsídios conferidos na
concessão das aposentadorias;
·
Demais Seguros progridem a uma taxa de 4,58% ao
ano.
Neste ponto, algumas observações são oferecidas para o
debate:
a)
As aposentadorias por tempo de contribuição não
ameaçam a estabilidade das finanças da Previdência;
b)
A aposentadoria por idade - excluído o
componente do subsídio equivalente a 60% do valor do benefício - quando
acrescida à despesa da aposentadoria por tempo de contribuição, tampouco ameaça
a estabilidade do sistema, no período analisado;
c)
A preocupação com a previdência urbana ganha
relevo quando se acrescentam as pensões por morte e os demais seguros.
O
diagnóstico sobre a questão fiscal do Regime Geral da Previdência Social pode ser resumido nos
seguintes termos:
i.
É necessário dar tratamento separado para as
despesas que se encontram no rol dos gastos previdenciários, mas cuja natureza é de subsídio (ou de assistência
social). Os subsídios devem ser afastados das despesas previdenciárias, pelas
razões apontadas;
ii.
As despesas que contam com lastro de
contribuição (por tempo de contribuição e por idade sem subsídio) devem ser
apartadas numa contabilidade e, de preferência, isoladas em outra instituição,
que receberá as contribuições previdenciárias;
iii.
Os pagamentos das aposentadorias por idade devem
ser ressarcidos ao órgão pagador pelo Tesouro Nacional, na proporção de 60% do
valor pago, caso a sociedade decida por manter os subsídios deste benefício.
iv.
As despesas cuja natureza é de seguro, devem ser
financiadas - preferencialmente privatizadas - por contribuições dos
beneficiários, sem onerar o custo de geração de emprego. A sociedade pode
deliberar se algum subsídio se aplicará ao pagamento dos prêmios de seguro.
v.
Todo este movimento explicitará a conta do
subsídio (ou da assistência social, como se queira chamar), até então implícita
no propalado déficit da Previdência, para que a sociedade decida como financiar
esta, que vem a ser a verdadeira conta a ser paga. O subsídio previdenciário
estimado para 2016 foi da ordem de R$ 120 bilhões. Se a este montante vier a
ser acrescido algum valor para financiar os prêmios de seguro, pode-se estimar
que a conta se aproxime de R$ 180
bilhões (2,9% do PIB). Factível se o total dos subsídios sociais passarem por
um rearranjo que permita a sustentabilidade fiscal ao País, no longo prazo.
Em outras palavras, a
verdadeira REFORMA DA PREVIDÊNCIA não deve aumentar a carga tributária e
tampouco onerar os participantes do RGPS com despesas (para financiar
subsídios) que não lhes pertence, mas à sociedade. Disto depende a
credibilidade do sistema (e do próprio setor público) no longo prazo, o que
incentiva formalizações.
A Reforma deveria consistir essencialmente em
estabelecer que as aposentadorias por tempo de contribuição e por idade não
serão deficitárias. Se um déficit surgir, a alíquota dos participantes ou teto de
contribuição deve aumentar, assim como eventual alteração para o tempo de
aposentadoria, pelo prazo que perdurasse a insuficiência de recursos. Nesse
sentido, os ajustes seriam móveis no tempo. As alíquotas de contribuição podem
aumentar, como podem cair. O mesmo se passaria com o tempo de contribuição.
A simulação mostra que em 2016,
as despesas com aposentadorias por tempo de contribuição e por idade sem
subsídio, somadas, respondiam por 2,9% do PIB. Esta conta feita em 2030 vai
para 3,4%. Com isto, se a participação da mão de obra no PIB não cair, neste
intervalo, não surgirão dificuldades para se financiarem estas duas despesas
essencialmente previdenciárias, independente da razão de dependência
(aposentados/trabalhadores ativos). Este argumento do Governo, pelos números,
não sensibiliza as preocupações.
O propósito da nota não é
oferecer uma proposta de reforma da Previdência, mas criticar a filosofia que
rege os conceitos que sustentam a posição do Governo. Mesmo assim, foi feita
uma simulação para substituir as aposentadorias por idade. Todo brasileiro -
sem qualquer outra exigência - maior de
60 anos, não aposentado por tempo de contribuição, receberia R$ 340 por mês
(preços de 2017) acrescidos de uma percentagem correspondente a cada ano de
contribuição, até chegar a um salário mínimo. Com isso, acabariam as fraudes,
seriam reduzidos os custos governamentais de controle e se incentivaria a
contribuição à Previdência, mesmo que insuficiente para alcançar a modalidade
de tempo de contribuição. A estimativa sugere que - levando-se em conta as concessões por idade observadas em 2015,
acrescidas de parcela da população desprotegida (35% daquela que se aposenta
por idade) - os custos anuais do RGPS seriam reduzidos pela metade,
comparativamente ao que se gasta com as concessões anuais de aposentadoria por
idade (inclui aposentadoria rural).
Finalmente, sobre os seguros, os beneficiários diretos
teriam que arcar com os prêmios, só que em valor significativamente mais
elevado, uma vez que se incorporam as Pensões por Morte aos seguros, que, aliás
poderiam ser de adesão voluntária e com prêmios variados em função dos valores
segurados. Por exemplo, o segurado pode comprar um valor fixo a ser distribuído
ao longo dos anos, para seu herdeiro. Os esquemas de seguro são diversos e
podem contar com subsídios cruzados, com subsídios oficiais ou ser desenhado
para cada caso.
Dito de outra forma, é preciso pensar “fora das caixinhas”.
Dizia o historiador Arnold Toynbee que as sociedades progridem quando dão
soluções criativas a seus desafios. Sem dúvida o que o governo propõe pode até
ser uma solução, mas decididamente não é uma solução criativa.
Anexo 1
Hipóteses e Critérios das
Projeções
A projeção é construída a
preços constantes de 2016, e considerando a manutenção das regras atuais.
As despesas com os benefícios
foram estimadas com os seguintes critérios:
a) Os
benefícios foram divididos em quatro grupos. Os três mais importantes e que
representam somados 72% do estoque total de benefícios, a saber, Aposentadorias
por Tempo de Contribuição (28%), Pensões por Morte (28%) e Aposentadorias por
Idade (17%) foram estimados individualmente. O quarto grupo - Demais Seguros
(28%) - engloba todos os seguros embutidos na Previdência Social, exceto as
Pensões por Morte. Dois desses seguros respondem por 87% dos Demais Seguros[4], a saber: as
Aposentadorias por Invalidez não Acidentárias e Auxílio Doença.
b) Levantaram-se
as razões entre a quantidade de benefícios em ser, ano a ano, de 2004 a 2016,
de cada um dos grupos acima conforme Quadro 2 abaixo, e,
c) Usaram-se
razões fixas para todo o período de projeção, razões inferidas da amostra
2004-2016, de acordo com os critérios seguintes:
i) Aposentadorias
por Tempo de Contribuição: 16,1% da População ≥ 55 anos de idade. A
escolha do extrato de 55 anos ou mais de idade se deve à informação de que essa
é a idade modal de aposentadoria por tempo de contribuição para homens. A razão
de 16,1% usada na projeção corresponde à média e à mediana da amostra, que é
estável com uma discreta tendência de elevação.
ii) Pensões por Morte: Escolhido o extrato
[ ≥ 55 anos] com base numa conjectura abstrata de idade modal para o início de
gozo dos benefícios de Pensões por Morte. A amostra indica tendência inequívoca
de queda que, inclusive deve se acentuar como resultado das medidas disciplinadoras
de 2015. Usou-se coeficiente fixo igual a 15% correspondente à média de 2015 e
2016, que implica possivelmente em sobrestimar os gastos com esse benefício.
iii) Aposentadorias
por Idade: usou-se o extrato [≥ 65 anos] porque esta é a idade com
que os homens podem se aposentar com um mínimo de 15 anos de contribuição. Para
as mulheres a idade mínima é de 60 anos. Poder-se-ia usar as idades de 62 ou 63
anos como idade de corte. Isso pode ser feito em análises posteriores de
sensibilidade das projeções a algumas variações desse tipo nos parâmetros. A
tendência da razão é crescente, mas a taxa de variação é estável com discreta
tendência de redução, apesar das oscilações ao longo da amostra. Por isso
usou-se a média das razões observadas no período 2009 a 2015, evitando-se o
valor de 2016 que apresentou taxa de crescimento significativamente superior às
seis observações imediatamente anteriores.
iv) Demais
Seguros: a razão entre o estoque de benefícios ao final de cada ano
e a população ≥ 55 anos é bem estável ao longo da amostra, de modo que usar a
média do período completo, 2004 a 2016, faz sentido e foi isso que se fez, isto
é, projetar o número de benefícios a cada ano aplicando aquela média, 14,5% à
população ≥ 55 para cada ano.
[4]
O grupo Demais Seguros compõe-se dos seguintes seguros: Aposentadorias
por Invalidez não Acidentárias (54,82%
do total do grupamento dos Demais Seguros conforme dados de 2016,
dezembro), Auxilio Doença (31,94%), Auxílio Acidente (4,86%), Aposentadorias
por Invalidez Acidentárias (4,6%), Pensões por Morte Acidentárias (2,24%),
Auxílio Reclusão (0,7%), Salário Maternidade (0,6%), Auxílio Suplementar e
Outros (0,2%).
d) Projetados
as quantidades de benefícios era preciso estimar os respectivos valores.
Construiu-se a projeção a preços constantes de 2016, mas era preciso considerar
duas coisas:
i) Com o
crescimento do PIB numa tendência de taxa instantânea de 3,11% a conseqüente
expansão da renda interna per capita implicaria em aumentos reais dos salários
de contribuição e, portanto, no valor dos benefícios se a legislação não fosse
alterada; e,
ii) A
legislação do salário mínimo incorpora a perspectiva de reajustes acima da
inflação sempre que se tenha crescimento do PIB no ano [t-2]. Ainda que o PIB
caia em termos reais no ano [t-2] o salário mínimo não se reduz, sendo
reajustado pela variação do INPC no ano [t-1].
e) O que
se fez, então, foi calcular a variação do valor médio de cada um dos grupos de
benefícios entre o período de 12 meses de agosto de 2007 a julho de 2008 e o
ano-calendário de 2016, e deflacioná-los pela variação do IPCA nesse período de
8,5 anos. Em seguida, calcularam-se as taxas médias geométricas anuais de
variação nos valores médios dos benefícios. Os resultados foram os seguintes:
QUADRO 3
Taxas Médias Anuais de
Variação Real dos Valores Médios dos Benefícios
|
|
Período 2007/2008 a 2016 Ano-Calendário (8,5
anos)
|
|
Aposentadorias Por
Tempo de Contribuição
|
0,77%a.a.
|
Pensões por Morte
|
2,40%a.a.
|
Aposentadorias por
Idade
|
2,25%a.a.
|
Demais Seguros
|
1,44%a.a.
|
Fontes: BEPS de julho/2008 e dezembro/2016; IBGE
para o IPCA.
f) Supõe-se
que a arrecadação das contribuições previdenciárias tenha elasticidade unitária
em relação ao PIB. Vale dizer que a projeção da receita das contribuições será
igual ano a ano a uma proporção fixa do PIB. No período amostral - 2001 a 2016
- a razão entre a receita da Previdência Urbana e o PIB, a preços correntes,
mostrou estabilidade com tendência de crescimento consistente, provavelmente
refletindo o aumento da formalização nos anos da amostra. Uma vez que a
projeção se faz com pressuposto de recuperação econômica e sob as regras
previdenciárias atuais, a presença do estatuto da aposentadoria por tempo de
contribuição incentivaria também a formalização, elegeu-se para o período de
projeção a razão de 5,72% da arrecadação da Previdência Urbana em relação ao
PIB. Esse valor corresponde aos exercícios de 2014 e 2015, que marcam o início
da recessão, mas ainda sem repercussões sobre o nível de emprego. Em 2016 o
desemprego dispara e a razão cai para 5.56%.
Fonte: PIB → Banco Central – Departamento
Econômico (DEPEC): Site do Banco Central - Indicadores de Conjuntura –
Indicadores Econômicos. Arrecadação Previdência Urbana: Site do Tesouro
Nacional → Séries Temporais → Resultado Fiscal do Governo Central → Receitas ou
Despesas conforme o caso.
Com base nos critérios e premissas descritos acima foram
elaboradas as projeções de receitas de contribuições previdenciárias e despesas
de benefícios para a Previdência Urbana até 2030 cujos resultados são
apresentados no Quadro 4 abaixo.
Anexo 2
Indicadores do Período Recente
Sugeriam Necessidade de Exame mais Cuidadoso da Previdência Urbana.
Não obstante os superávits
observados de 2009 a 2015 e a evidência de que o déficit de R$ 46 bilhões em
2016 se deveu ao ciclo econômico adverso, a comparação das taxas de
crescimento tendenciais do quantum de benefícios (evolução do estoque dos
benefícios emitidos ano após ano) com a taxa correspondente do PIB real para o
período 2004-2016 mostrava quadro inconclusivo.
QUADRO
1
Taxas Instantâneas Tendenciais de
Crescimento – Período 2004-2016
|
|
Aposentadorias
por Tempo de Contribuição
|
3,87%
|
Aposentadorias
por Idade
|
5,64%
|
Pensões
por Morte
|
2,59%
|
Demais
Seguros
|
1,74%
|
Total
dos Benefícios
|
3,21%
|
PIB
|
2,78%
|
PIB período 2000-2016
|
3,11%
|
Fonte: BEPS Dezembro de cada ano de
2004 a 2016.
Olhando-se a tendência de
crescimento do PIB com base no período 2004-2016 – 2,78% de taxa instantânea de
expansão – ela majora a taxa de crescimento dos Demais Seguros, que respondem
em média por 28% dos benefícios totais em termos de quantum (benefícios
emitidos), e por pequena margem a taxa de crescimento das Pensões por Morte
(também representando 28% do total). Fica significativamente abaixo do ritmo de
expansão das Aposentadorias por Idade (17% do total) e também das
Aposentadorias por Tempo de Contribuição (28% do total).
Em suma, o PIB cresce mais
rápido que o quantum dos benefícios que representam em conjunto 56% do total,
mas é mais lento do que os benefícios que representam 45% do total. Só que a
diferença para aqueles em relação aos quais o PIB cresce mais rápido é menor do
que a diferença para aqueles em relação aos quais o PIB cresce menos. Tanto
assim que o crescimento do PIB fica aquém do crescimento do conjunto dos
benefícios – 2,78% do PIB contra 3,21% dos benefícios totais. O quadro melhora
um pouco quando se toma o período 2000-2016 para crescimento do PIB onde a taxa
de crescimento instantânea tendencial do PIB sobe para 3,11% ficando
praticamente no mesmo nível da taxa de crescimento do total dos benefícios –
3,21% - com a ressalva de que se estariam comparando períodos distintos. Não se
localizaram fontes para dados abertos por categoria de benefícios antes de 2004[5].
Resumindo: não
há clareza de que o PIB teria potencial de expansão capaz de compensar o
aumento do volume dos benefícios. Supondo que a inflação dos custos dos
benefícios acompanhasse o IPCA e acima disso que tais custos ainda tivessem
acréscimos reais, o total dos custos nominais dos benefícios poderia
eventualmente aumentar mais do que a variação do deflator implícito do PIB.
Dessa forma, os aumentos da arrecadação da Previdência Urbana que têm
elasticidade praticamente unitária em relação ao PIB nominal talvez não fossem
suficientes para cobrir a expansão dos valores dos benefícios.
Note-se ainda que os superávits
significativos do período 2009-2015 descrevem aproximadamente uma curva
parabólica (Gráfico 3), começando pequenos em 2009 e 2010, tornando-se significativos
de 2011 a 2014 e caindo em seguida. Claro que o ciclo econômico adverso
acentuou a queda em 2015 e 2016. O déficit de 2016, como já comentado, de fato
seria um pequeno superávit R$ 8,9 bilhões se tomado o valor do PIB tendencial
eliminando-se a influência do ciclo. Ou seja, a Previdência Urbana já dava
mostras de que precisaria rever seus encargos ou, mais do que isso, revisitar,
entre outras coisas, o subsídio das aposentadorias por idade, subsídios esses
que se transmitem às pensões por morte decorrentes de tais aposentadorias.
Trataremos desse tema na seção dedicada à projeção do fluxo de caixa da
Previdência Urbana.
[1]
Economistas.
[2] O RGPS é anterior a 2001. Em 1998 e 1999 já havia o
RGPS. Entretanto, só encontramos dados de receitas e despesas abertos entre
Previdência Urbana e Previdência Rural a partir de 2001 no site do Tesouro
Nacional → Séries Temporais → Resultado
Fiscal do Governo Central → Receitas/Despesas. E com detalhamento por benefício só
a partir de 2004 (Boletins Estatísticos da Previdência Social (BEPS).
[3]
Houve certa confusão declaratória. O Secretário anunciou objetivos diferentes
no corpo de sua exposição e ao responder a pergunta da platéia: no discurso
falou em estabilizar a despesa da Previdência e na resposta à pergunta disse
que a meta da reforma seria estabilizar o déficit (ou ao contrário). Contudo,
em nenhuma das oportunidades informou qual seria o parâmetro matemático da
estabilização. Apenas que seria uma proporção do PIB.
[4]
O grupo Demais Seguros compõe-se dos seguintes seguros: Aposentadorias
por Invalidez não Acidentárias (54,82%
do total do grupamento dos Demais Seguros conforme dados de 2016,
dezembro), Auxilio Doença (31,94%), Auxílio Acidente (4,86%), Aposentadorias
por Invalidez Acidentárias (4,6%), Pensões por Morte Acidentárias (2,24%),
Auxílio Reclusão (0,7%), Salário Maternidade (0,6%), Auxílio Suplementar e
Outros (0,2%).
[5]
A partir de 2004 os diversos números do BEPS – Boletim Estatístico da
Previdência Social fornecem o detalhamento dos benefícios por quantum e valor.
