segunda-feira, 1 de maio de 2017

"Reforma da Previdência – Regime Geral da Previdência Social", por Carlos Eduardo de Freitas e Felipe Ohana




Resumo Executivo
Pretende-se discutir a abordagem macro, a filosofia da proposta do governo para a Reforma da Previdência, vis-à-vis as evidências estatísticas disponíveis.
Os dados mostram que as despesas do RGPS são divididas em três distintas naturezas: assistência social (29% da despesa previdenciária total), previdenciária (36%) e de seguros (35%). Benefício sem contrapartida de contribuição é subsídio, ou melhor, assistência social, que deve ser explicitada e arcada pelo conjunto da sociedade e não apenas pelos contribuintes da previdência social.
Se a decisão de fazer assistência social se origina na sociedade, a teoria econômica diria que o faça com base nos tributos sobre rendimento (de toda a sociedade) dentro de regras de progressividade. O governo, ao ignorar este ensinamento, adota o princípio regressivo na imputação dos ônus do ajuste da Previdência. Por exemplo, as rendas de capital não participam neste financiamento dos subsídios.
Se os subsídios fossem retirados das despesas, não haveria déficit da Previdência em 2016. Mas isto não é suficiente para se analisar a proposta oficial. Elaborou-se um exercício prospectivo para o fluxo de caixa da Previdência urbana até 2030.
Como resultado, as despesas com aposentadorias por tempo de contribuição e por idade (sem subsídio) não ameaçam as contas da Previdência até o ano analisado. O problema na tendência da aposentadoria urbana está nos seguros (ainda eivados por subsídios), que devem ser administrados na forma a ser debatida pela sociedade. Mas é importante destacar que aposentadorias e seguros são fatos distintos e devem ser tratados assim.
Em conclusão, é questão vestibular que qualquer reforma da Previdência de amplo espectro deveria começar separando problemas que são ab initio distintos. Não faz sentido algum atribuir os ônus do assistencialismo aos contribuintes urbanos da Previdência, simplesmente adotando a designação de “previdência social” para uma coisa que é simplesmente assistência social. Sem tirar o mérito desse tipo de política, o que se defende é mandar a conta a quem de direito. Este procedimento estimula a credibilidade do setor público e, por decorrência, a formalização da mão de obra. O projeto de reforma oficial faz o contrário.

 [1] Economistas.




Em 2016, o déficit do Governo Central - excluindo as despesas financeiras - chegou a R$ 154,2 bilhões, sendo que R$ 149,7 bilhões (97% do total) são originados no âmbito do denominado setor da Previdência Social. Sem o equilíbrio fiscal, a economia não marcha. Logo, a reforma no regime geral da Previdência Social é inevitável.
Com esse argumento e dado o pouco conhecimento generalizado sobre o fenômeno da Previdência, os setorialistas adotaram a postura de legisladores, escolhendo os caminhos para a Previdência Social no Brasil.
Há ainda dois argumentos assessórios. A dinâmica demográfica provocará o aumento do número de idosos aposentados, em relação aos trabalhadores da ativa, o que é potencializado pelos avanços da medicina. Com os argumentos bem concatenados, a solução torna-se simples: "Contribua para a Previdência, mas não se aposente".
Neste ponto, começa nossa análise.
Pretende-se discutir a abordagem macro, a filosofia da proposta do governo para a Reforma da Previdência, vis-à-vis as evidências estatísticas disponíveis, sob o princípio de que a previdência social deve se equilibrar financeiramente com base nas contribuições dos beneficiários, com a mínima alíquota possível uma vez que se trata de contribuições obrigatórias que se agregam à carga tributária.
A diretriz para a sociedade - nas escolhas sobre a Previdência -  parte da compatibilização de sustentabilidade financeira com o ônus que a economia pode arcar para recolhimento das contribuições, mantendo a higidez fiscal e assegurando a disponibilidade de recursos para o governo desempenhar suas funções. Essas duas variáveis estabelecem o norte para o gasto com os benefícios a partir de onde a sociedade discute, então, as condições de acesso e os valores dos benefícios.
Benefício sem contrapartida de contribuição é subsídio, ou melhor, assistência social, que deve ser explicitada e arcada pelo conjunto da sociedade e não apenas pelos contribuintes da previdência social. Fundamental é distinguir com clareza o que é previdência e o que é assistência. Trata-se de categorias distintas, uma sustentada pelos beneficiários e outra pela sociedade, ou seja, pelos tributos gerais (impostos e contribuições).
E por que esta distinção entre o que pertence aos inscritos no RGPS e o que cabe à sociedade? Se a decisão de fazer assistência social se origina na sociedade, a teoria econômica diria que o faça com base nos tributos sobre rendimento (de toda a sociedade) dentro de regras de progressividade. O governo, ao ignorar este ensinamento, adota o princípio regressivo na imputação dos ônus do ajuste da Previdência. Por exemplo, as rendas de capital não participam neste financiamento dos subsídios.

 Qual objeto está sendo trabalhado?
Embora óbvio, o início de um diagnóstico impõe a explicitação do objeto a ser analisado. Isto não tem sido feito pelos setorialistas do Governo. A exibição abaixo mostra a estrutura das despesas do Regime Geral da Previdência Social, com as respectivas  naturezas.





Exibição 1



As despesas do RGPS são divididas em três distintas naturezas: assistência social, previdenciária e de seguros. Cada uma responde por partes praticamente equivalentes, com a menor representatividade recaindo sobre a parte assistencial (subsídios) que responde por 29% do total e de se destacar que este percentual é o mesmo referente à relação déficit/despesa do RGPS.  De outra forma, sem subsídios, não haveria o déficit, em 2016, apesar de o país atravessar a maior crise de desemprego de sua história  (e, por consequência, crise na  arrecadação previdenciária).
A exibição mostra ainda que o foco do ajuste oficial - as aposentadorias por tempo de contribuição (idade mínima e sacrifício sobre as remunerações) - representa 30% do total das despesas do RGPS. O ajuste recai sobre o segmento que não exige recursos do Governo (são meras transferências) e com representatividade, pode-se dizer, limitada.
As despesas do RGPS são transferências feitas de um segmento da sociedade para outro,transitando pela caixa do Governo. Não se trata de recursos com os quais o Governo poderia contar para outros usos.  
Mas pode-se indagar se há algum recurso do setor público aplicado na Previdência. A resposta é sim, são aqueles destinados a cobrir o déficit que, como mencionado, origina-se nos pagamentos assistenciais. Logo, não é um fato econômico inesperado que a sociedade aloque recursos gerais para financiar prioridades e o apoio à assistência social implícita na Previdência é uma das prioridades. Caso não seja, deve-se acabar com os subsídios.

A Previdência Rural Explica o Grosso do Déficit da Previdência
O fato é que a Previdência Rural arrecada somente 7 a 7,5% do valor dos benefícios que concede, e absorve 22% do gasto total dos benefícios previdenciários do RGPS. A Previdência Rural tem sido e é a principal responsável pelo déficit da Previdência, como se vê na exibição 2.

Exibição 2

Para cada R$ 100,00 pagos em benefício de aposentadoria rural, somente cerca de R$ 7,5 foram arrecadados. Esta é a fotografia do subsídio: benefícios pagos a quem não contribui.  No segmento urbano, entre 2011 e 2016, para cada R$ 100 pagos em benefícios, foram arrecadados R$ 104 (exceto em 2016, em decorrência do desemprego).
A Previdência Urbana apresentou superávits consecutivos de 2009 a 2015, mostrando déficit em 2016, resultado da forte contração econômica do biênio 2015/16. Os déficits observados de 2001 a 2008 foram compensados pelos superávits posteriores de 2009 a 2015, e o resultado líquido foi um superávit acumulado de R$ 45,9 bilhões (sem capitalização de juros). Se considerado o déficit de 2016 (R$ 46,3 bilhões), no acumulado do período 2001 a 2016 a Previdência Urbana mostraria um pequeno déficit de R$ 450 milhões.

Entretanto, se excluído o efeito da contração econômica no biênio 2015-2016 a arrecadação da Previdência Urbana alcançaria R$ 405.485 milhões, que resultaria num superávit de R$ 8.924 milhões. Se considerada apenas a parcela não subsidiada das aposentadorias por idade, o superávit tendencial ou estrutural teria sido de R$ 41.184 milhões.
Todos esses dados deixam claro que as Previdências Urbana e Rural caracterizam quadros completamente diferentes que requereriam tratamento diferenciado.
A Previdência Rural  é claramente um programa de assistência social ao setor, cuja característica do mercado de trabalho dificulta a formalização continuada: atividades sazonais, por tarefa e autossustento. Tais características impõem tratamentos assistencialistas do poder público para mitigar uma situação de pobreza crônica. É discutível se esse quadro já ficou em grande medida para trás com os novos desenvolvimentos do agronegócio e até que ponto todo o assistencialismo que emoldura o setor já pode ser superado.
Seja como for, o que não faz sentido algum é atribuir os ônus desse assistencialismo aos contribuintes urbanos da Previdência, simplesmente adotando a designação de “previdência social” para uma coisa que é simplesmente assistência social. Sem tirar o mérito desse tipo de política, o que se defende é mandar a conta a quem de direito.
Assim, é questão vestibular que qualquer reforma da Previdência de amplo espectro deveria começar separando problemas que são ab initio distintos. Misturar um programa de previdência, cujos dados disponíveis de 17 anos[2], em certa medida, apontam sucesso, inclusive com superávits em 7 desses 17 anos, com um outro que praticamente somente entrega benefícios sem contrapartida de contribuições, parece mais do que contraproducente. A mistura acaba funcionando como cortina de fumaça, confundindo as origens e a natureza das deficiências de recursos, dificultando a identificação dos diagnósticos e, por conseguinte, o estudo das mudanças a serem propostas.
Simplificadamente, na Previdência Rural o problema é estrutural: a legislação não prevê contribuições adequadas e a comprovação dos direitos aos benefícios obedece a critérios absolutamente frágeis.
Na Previdência Urbana tem-se um sistema mais bem estruturado, onde as contribuições são significativas, e a comprovação dos direitos aos benefícios obedece a critérios objetivos. O problema consiste em verificar se esse projeto que vem se mostrando satisfatório resistiria sem reformulações mais pesadas aos próximos anos de envelhecimento da população.
O objetivo do presente estudo é verificar, para um horizonte de 13 anos, até 2030, se a Previdência Urbana exigiria restrições de benefícios em relação às regras atuais, e, caso isso se mostrasse necessário, como e em quais benefícios deveriam recair os ajustes e qual o grau de tais restrições – moderadas ou severas.

Fluxo de Caixa Prospectivo da Previdência Urbana
Análises prospectivas em Economia são sujeitas a variâncias significativas. Mas, isso não permite a prática pura e simples de vôos cegos. Os cenários prospectivos não são construídos para se acreditar neles, mas para serem usados como elementos de discernimento do que eventualmente, e com base em certas hipóteses, o futuro poderá nos reservar.


[2] O RGPS é anterior a 2001. Em 1998 e 1999 já havia o RGPS. Entretanto, só encontramos dados de receitas e despesas abertos entre Previdência Urbana e Previdência Rural a partir de 2001 no site do Tesouro Nacional Séries Temporais Resultado Fiscal do Governo Central Receitas/Despesas. E com detalhamento por benefício só a partir de 2004 (Boletins Estatísticos da Previdência Social (BEPS).


O Período de Projeção
O fluxo de caixa será projetado ano a ano de 2017 a 2030. No caso em tela, período curto não teria maior utilidade, pois se deseja uma perspectiva mais longa para avaliar o efeito do aumento da longevidade da população brasileira sobre o gasto da Previdência Urbana. O horizonte de 2030 parece suficientemente longo para que se possa avaliar aquele impacto, mas não exageradamente distante de modo a perder-se foco e substância no exercício. Falar em 2040 ou até em 2060 já seria futurologia vazia de sentido prático.
O Que Mostram as Projeções sobre a Previdência Urbana?
As projeções sugerem que, exceto por uma retomada significativamente mais robusta da atividade econômica a Previdência Urbana descreveria ao longo da próxima década trajetória de déficits crescentes e insustentáveis. O exercício não tem a precisão requerida para se tomar a valor de face os valores de déficits encontrados. Porém, é suficientemente consistente em seus critérios e premissas para acender um alerta à sociedade brasileira sobre a necessidade de se enfrentar o desafio da Previdência Social.
Diante das projeções para a Previdência Urbana mostrada na Exibição 3, três alternativas se apresentam:
a)     Aumentar as alíquotas de contribuição; hipótese absurda diante de uma alíquota nominal de 30% sobre a folha de pagamento, que alcança 5,7% do PIB, desestimula a formalização e prejudica a competitividade da indústria brasileira;
b)    Restringir, até onde necessário, o acesso aos benefícios, tais como, idade mínima, considerada aliás “cláusula pétrea” pelo governo em sua proposta, proibição radical de acumulação de pensão com aposentadoria, etc.. Achatamento dos respectivos valores, como redução das taxas de reposição, isto é, dos valores das aposentadorias versus os salários de benefício; em resumo, ajustes severos nas Aposentadorias e Pensões;
c)     Reestruturar de fato a Previdência sob um conceito rígido de equilíbrio sem majoração de alíquotas, eliminando os subsídios nela embutidos, como no caso das Aposentadorias por Idade. Tratamento em separado dos benefícios que requeiram subsídios, envolvendo essas Aposentadorias Urbanas por Idade (subsídios que, aliás, contaminam as respectivas Pensões por Morte), e o imbróglio da Previdência Rural. Certamente daí resultaria algum montante que teria que ser equacionado via subsídio. Tal subsídio deveria ser explícito para que a sociedade pudesse decidir com pleno conhecimento dos fatos, números e projeções, até onde pretende chegar com gastos de subsídios, nos quais já se contam os Programas Bolsa Família, Minha Casa-Minha Vida, Abono Salarial, Salário-Desemprego, Crédito Subsidiado via BNDES e renúncias fiscais de várias naturezas. Estimativas preliminares indicam que tais subsídios, na esfera federal, não são inferiores a 5% do PIB. Em 2016, o Governo Central arrecadou 17,5% do PIB em tributos. Ou seja, não menos de 28% da arrecadação é destinada a subsídios.













Exibição 3

 

Perante este quadro, a proposta do Governo estipula:

·      redução do subsídio das Aposentadorias por Idade aumentando de 15 para 25 anos o período mínimo de contribuição para aposentar-se aos 65 anos, e, além disso, iguala os sexos,
·       extinção da Aposentadoria por Tempo de Contribuição, desestimulando a formalização, ou aumentando o período de contribuição dos que se formalizarem cedo,
·       aumento do esforço contributivo da Previdência Rural e imposição de  mais rigor nas respectivas concessões de benefícios.

Na essência, a proposta dos setorialistas do Governo carrega um viés de entendimento a respeito do fato previdenciário, ao considerar que este é constituído por uma cesta inseparável  de benefícios de  aposentadoria  acrescida de pagamentos típicos de seguro. Não há razão para que seja assim (exceto, como de hábito,  em discurso travestido de  argumento de autoridade, quando alegam ser assim em outros países).  É perfeitamente cabível que haja aposentadoria por tempo de contribuição sem a sua extensão na forma de pensão e de auxílios. Aposentadoria por tempo de contribuição ou idade são eventos independentes do falecimento do beneficiário, de tal forma a ser possível precificar separadamente um e outro benefício. As simulações que apresentadas mostram que esta separação é essencial para se diagnosticar os problemas da Previdência urbana.

Ao mesmo tempo, não há simulações oficiais prospectivas dos fluxos de caixa das Previdências Urbana e Rural separadamente conforme suas propostas, de modo que não se consegue avaliar a nova trajetória do déficit comparando-a com a hipótese de ausência de mudanças, e com isso identificar a distribuição dos ônus.

Declarou o Secretário de Previdência em Painel na Fundação Getúlio Vargas, no Rio de Janeiro, em 20/02/2017, que o objetivo da proposta seria estabilizar o déficit numa determinada proporção do PIB[3], proporção esta que não explicitou qual seria. Em 2016 o déficit conjunto da Previdência Urbana e Rural somou 2,4% do PIB, sendo 0,7% da Urbana e 1,7% da Rural.

Em resumo, a proposta do governo ao misturar as duas Previdências cria cortina de fumaça que parece pretender ocultar a verdadeira filosofia da proposta: estabilizar a razão “Déficit/PIB” do conjunto das Previdências Urbana e Rural, em nível não revelado, colocando a conta para os beneficiários, trabalhadores que se formalizam e contribuem. A sociedade no seu conjunto não é onerada na reforma do governo. A conta fica para a geração de emprego e, particularmente, para os assalariados na formalidade. Como dito anteriormente, se a decisão é fazer assistência social, a teoria econômica diria que o faça com base nos tributos sobre rendimento dentro de regras de progressividade. O governo adota o princípio regressivo na imputação dos ônus do ajuste da Previdência.

Perante o quadro, o que pode ser feito:

Como já assinalado a Previdência Urbana carrega um subsídio importante representado pelas Aposentadorias por Idade, que contamina as Pensões por Morte. Paralelamente, os Demais Seguros, de natureza tipicamente securitária, poderiam eventualmente ser apartados da Previdência – Aposentadorias e Pensões por Morte – e sustentados por um prêmio de seguro. Para ilustrar o raciocínio construíram-se simulações que explicitam os canais de despesas a absorverem a arrecadação previdenciária projetada;

a)     A primeira coluna do exercício subtrai as despesas com as aposentadorias por tempo de contribuição.
b)    A segunda acrescenta a despesa com aposentadoria por idade  eliminando o respectivo subsídio na proporção de 20/35  desta despesa;
c)     A seguinte acrescenta a despesa das pensões por morte;
d)    A última inclui  os gastos com os Demais Seguros, despesas de natureza securitária, que poderiam ser sustentados por prêmios de seguro calculados atuarialmente a exemplo do Seguro Obrigatório dos veículos automotores pagos diretamente pelos beneficiários (sem ônus para os empregadores). A sociedade poderia eventualmente decidir que a responsabilidade por uma parte dessa despesa viesse dos tributos gerais, incluindo-a no conjunto explícito dos gastos de assistência social.

Os resultados das simulações se apresentam no Exibição 4.

[1] Houve certa confusão declaratória. O Secretário anunciou objetivos diferentes no corpo de sua exposição e ao responder a pergunta da platéia: no discurso falou em estabilizar a despesa da Previdência e na resposta à pergunta disse que a meta da reforma seria estabilizar o déficit (ou ao contrário). Contudo, em nenhuma das oportunidades informou qual seria o parâmetro matemático da estabilização. Apenas que seria uma proporção do PIB.





Exibição 4

 

Os achados da Exibição 4 sugerem:

      i.         Há tendência suave de crescimento das despesas com aposentadorias urbanas acima do ritmo de crescimento da arrecadação. Este resultado bem pode estar a refletir um problema no método das projeções, embora seja plausível que haja esta tendência, que não ameaça a qualidade do resultado fiscal, até 2030;
     ii.         No ano final das projeções (2030), não há problema de inconsistência para o sistema de aposentadorias que não carregam subsídios. Ou seja, não há problema referente à aposentadoria por tempo de contribuição, motivação básica da contribuição previdenciária;
   iii.          A absorção dos recursos da Previdência aumenta   quando a despesa de seguro referente à pensão por morte é acrescentada ao rol anterior das despesas a serem financiadas com a contribuição previdenciária de 30% sobre a folha de pagamento. Ainda assim, chegar-se-ia ao ano final com um excedente de 2,5% da arrecadação projetada para aquele ano.

Como enfatizado acima, o exercício serve como  guia para o diagnóstico, em que os valores devem ser interpretados mais pela tendência do que pelos resultados.  Em  resumo, o exercício aponta as seguintes tendências:
As tendências mostradas pela Projeção

·      Arrecadação aumenta 3,18% em média, ao ano, no período analisado;
·      Aposentadoria por tempo de contribuição cresce a uma velocidade de 3,88% ao ano. Portanto, absolutamente compatível com o ritmo da arrecadação;
·      Aposentadoria por Idade evolui a 6,2% ao ano. Taxa bem discrepante da velocidade da arrecadação, o que é potencializado pelo subsídio implícito;
·      Pensão por morte avança a 5,53 % ao ano. Da mesma forma, discrepa da taxa da arrecadação. Como mencionado, aqui há  extensão dos subsídios conferidos na concessão das aposentadorias;
·      Demais Seguros progridem a uma taxa de 4,58% ao ano.

Neste ponto, algumas observações são oferecidas para o debate:

a)     As aposentadorias por tempo de contribuição não ameaçam a estabilidade das finanças da Previdência;
b)    A aposentadoria por idade - excluído o componente do subsídio equivalente a 60% do valor do benefício - quando acrescida à despesa da aposentadoria por tempo de contribuição, tampouco ameaça a estabilidade do sistema, no período analisado;
c)     A preocupação com a previdência urbana ganha relevo quando se acrescentam as pensões por morte e os demais seguros.

O diagnóstico sobre a questão fiscal do Regime Geral da  Previdência Social pode ser resumido nos seguintes termos:

      i.         É necessário dar tratamento separado para as despesas que se encontram no rol dos gastos previdenciários, mas  cuja natureza é de subsídio (ou de assistência social). Os subsídios devem ser afastados das despesas previdenciárias, pelas razões apontadas;
     ii.         As despesas que contam com lastro de contribuição (por tempo de contribuição e por idade sem subsídio) devem ser apartadas numa contabilidade e, de preferência, isoladas em outra instituição, que receberá as contribuições previdenciárias;
   iii.         Os pagamentos das aposentadorias por idade devem ser ressarcidos ao órgão pagador pelo Tesouro Nacional, na proporção de 60% do valor pago, caso a sociedade decida por manter os subsídios deste benefício.
   iv.         As despesas cuja natureza é de seguro, devem ser financiadas - preferencialmente privatizadas - por contribuições dos beneficiários, sem onerar o custo de geração de emprego. A sociedade pode deliberar se algum subsídio se aplicará ao pagamento dos prêmios de seguro.
     v.         Todo este movimento explicitará a conta do subsídio (ou da assistência social, como se queira chamar), até então implícita no propalado déficit da Previdência, para que a sociedade decida como financiar esta, que vem a ser a verdadeira conta a ser paga. O subsídio previdenciário estimado para 2016 foi da ordem de R$ 120 bilhões. Se a este montante vier a ser acrescido algum valor para financiar os prêmios de seguro, pode-se estimar que a conta se aproxime de  R$ 180 bilhões (2,9% do PIB). Factível se o total dos subsídios sociais passarem por um rearranjo que permita a sustentabilidade fiscal ao País, no longo prazo.  
Em outras palavras, a verdadeira REFORMA DA PREVIDÊNCIA não deve aumentar a carga tributária e tampouco onerar os participantes do RGPS com despesas (para financiar subsídios) que não lhes pertence, mas à sociedade. Disto depende a credibilidade do sistema (e do próprio setor público) no longo prazo, o que incentiva formalizações.
 A Reforma deveria consistir essencialmente em estabelecer que as aposentadorias por tempo de contribuição e por idade não serão deficitárias. Se um déficit surgir, a alíquota dos participantes ou teto de contribuição deve aumentar, assim como eventual alteração para o tempo de aposentadoria, pelo prazo que perdurasse a insuficiência de recursos. Nesse sentido, os ajustes seriam móveis no tempo. As alíquotas de contribuição podem aumentar, como podem cair. O mesmo se passaria com o tempo de contribuição.
A simulação mostra que em 2016, as despesas com aposentadorias por tempo de contribuição e por idade sem subsídio, somadas, respondiam por 2,9% do PIB. Esta conta feita em 2030 vai para 3,4%. Com isto, se a participação da mão de obra no PIB não cair, neste intervalo, não surgirão dificuldades para se financiarem estas duas despesas essencialmente previdenciárias, independente da razão de dependência (aposentados/trabalhadores ativos). Este argumento do Governo, pelos números, não sensibiliza as preocupações.
O propósito da nota não é oferecer uma proposta de reforma da Previdência, mas criticar a filosofia que rege os conceitos que sustentam a posição do Governo. Mesmo assim, foi feita uma simulação para substituir as aposentadorias por idade. Todo brasileiro - sem qualquer outra exigência -  maior de 60 anos, não aposentado por tempo de contribuição, receberia R$ 340 por mês (preços de 2017) acrescidos de uma percentagem correspondente a cada ano de contribuição, até chegar a um salário mínimo. Com isso, acabariam as fraudes, seriam reduzidos os custos governamentais de controle e se incentivaria a contribuição à Previdência, mesmo que insuficiente para alcançar a modalidade de tempo de contribuição. A estimativa sugere que - levando-se em conta  as concessões por idade observadas em 2015, acrescidas de parcela da população desprotegida (35% daquela que se aposenta por idade) - os custos anuais do RGPS seriam reduzidos pela metade, comparativamente ao que se gasta com as concessões anuais de aposentadoria por idade (inclui aposentadoria rural).
Finalmente, sobre os seguros, os beneficiários diretos teriam que arcar com os prêmios, só que em valor significativamente mais elevado, uma vez que se incorporam as Pensões por Morte aos seguros, que, aliás poderiam ser de adesão voluntária e com prêmios variados em função dos valores segurados. Por exemplo, o segurado pode comprar um valor fixo a ser distribuído ao longo dos anos, para seu herdeiro. Os esquemas de seguro são diversos e podem contar com subsídios cruzados, com subsídios oficiais ou ser desenhado para cada caso.

Dito de outra forma, é preciso pensar “fora das caixinhas”. Dizia o historiador Arnold Toynbee que as sociedades progridem quando dão soluções criativas a seus desafios. Sem dúvida o que o governo propõe pode até ser uma solução, mas decididamente não é uma solução criativa.
  



Anexo 1


Hipóteses e Critérios das Projeções
A projeção é construída a preços constantes de 2016, e considerando a manutenção das regras atuais.
As despesas com os benefícios foram estimadas com os seguintes critérios:
a)     Os benefícios foram divididos em quatro grupos. Os três mais importantes e que representam somados 72% do estoque total de benefícios, a saber, Aposentadorias por Tempo de Contribuição (28%), Pensões por Morte (28%) e Aposentadorias por Idade (17%) foram estimados individualmente. O quarto grupo - Demais Seguros (28%) - engloba todos os seguros embutidos na Previdência Social, exceto as Pensões por Morte. Dois desses seguros respondem por 87% dos Demais Seguros[4], a saber: as Aposentadorias por Invalidez não Acidentárias e Auxílio Doença.
b)    Levantaram-se as razões entre a quantidade de benefícios em ser, ano a ano, de 2004 a 2016, de cada um dos grupos acima conforme Quadro 2 abaixo, e,
c)     Usaram-se razões fixas para todo o período de projeção, razões inferidas da amostra 2004-2016, de acordo com os critérios seguintes:
i)      Aposentadorias por Tempo de Contribuição: 16,1% da População ≥ 55 anos de idade. A escolha do extrato de 55 anos ou mais de idade se deve à informação de que essa é a idade modal de aposentadoria por tempo de contribuição para homens. A razão de 16,1% usada na projeção corresponde à média e à mediana da amostra, que é estável com uma discreta tendência de elevação.
ii)     Pensões por Morte: Escolhido o extrato [ ≥ 55 anos] com base numa conjectura abstrata de idade modal para o início de gozo dos benefícios de Pensões por Morte. A amostra indica tendência inequívoca de queda que, inclusive deve se acentuar como resultado das medidas disciplinadoras de 2015. Usou-se coeficiente fixo igual a 15% correspondente à média de 2015 e 2016, que implica possivelmente em sobrestimar os gastos com esse benefício.
iii)   Aposentadorias por Idade: usou-se o extrato [≥ 65 anos] porque esta é a idade com que os homens podem se aposentar com um mínimo de 15 anos de contribuição. Para as mulheres a idade mínima é de 60 anos. Poder-se-ia usar as idades de 62 ou 63 anos como idade de corte. Isso pode ser feito em análises posteriores de sensibilidade das projeções a algumas variações desse tipo nos parâmetros. A tendência da razão é crescente, mas a taxa de variação é estável com discreta tendência de redução, apesar das oscilações ao longo da amostra. Por isso usou-se a média das razões observadas no período 2009 a 2015, evitando-se o valor de 2016 que apresentou taxa de crescimento significativamente superior às seis observações imediatamente anteriores.
iv)   Demais Seguros: a razão entre o estoque de benefícios ao final de cada ano e a população ≥ 55 anos é bem estável ao longo da amostra, de modo que usar a média do período completo, 2004 a 2016, faz sentido e foi isso que se fez, isto é, projetar o número de benefícios a cada ano aplicando aquela média, 14,5% à população ≥ 55 para cada ano.
[4] O grupo Demais Seguros compõe-se dos seguintes seguros: Aposentadorias por Invalidez não Acidentárias (54,82%  do total do grupamento dos Demais Seguros conforme dados de 2016, dezembro), Auxilio Doença (31,94%), Auxílio Acidente (4,86%), Aposentadorias por Invalidez Acidentárias (4,6%), Pensões por Morte Acidentárias (2,24%), Auxílio Reclusão (0,7%), Salário Maternidade (0,6%), Auxílio Suplementar e Outros (0,2%).


Fontes: IBGE e BEPS – Boletim Estatístico da Previdência Social, 2004 a 2016, números de dezembro de cada ano.
d)    Projetados as quantidades de benefícios era preciso estimar os respectivos valores. Construiu-se a projeção a preços constantes de 2016, mas era preciso considerar duas coisas:
i)      Com o crescimento do PIB numa tendência de taxa instantânea de 3,11% a conseqüente expansão da renda interna per capita implicaria em aumentos reais dos salários de contribuição e, portanto, no valor dos benefícios se a legislação não fosse alterada; e,
ii)    A legislação do salário mínimo incorpora a perspectiva de reajustes acima da inflação sempre que se tenha crescimento do PIB no ano [t-2]. Ainda que o PIB caia em termos reais no ano [t-2] o salário mínimo não se reduz, sendo reajustado pela variação do INPC no ano [t-1].
e)     O que se fez, então, foi calcular a variação do valor médio de cada um dos grupos de benefícios entre o período de 12 meses de agosto de 2007 a julho de 2008 e o ano-calendário de 2016, e deflacioná-los pela variação do IPCA nesse período de 8,5 anos. Em seguida, calcularam-se as taxas médias geométricas anuais de variação nos valores médios dos benefícios. Os resultados foram os seguintes:
QUADRO 3
Taxas Médias Anuais de Variação Real dos Valores Médios dos Benefícios
Período 2007/2008 a 2016 Ano-Calendário (8,5 anos)
Aposentadorias Por Tempo de Contribuição
0,77%a.a.
Pensões por Morte
2,40%a.a.
Aposentadorias por Idade
2,25%a.a.
Demais Seguros
1,44%a.a.
Fontes: BEPS de julho/2008 e dezembro/2016; IBGE para o IPCA.
f)     Supõe-se que a arrecadação das contribuições previdenciárias tenha elasticidade unitária em relação ao PIB. Vale dizer que a projeção da receita das contribuições será igual ano a ano a uma proporção fixa do PIB. No período amostral - 2001 a 2016 - a razão entre a receita da Previdência Urbana e o PIB, a preços correntes, mostrou estabilidade com tendência de crescimento consistente, provavelmente refletindo o aumento da formalização nos anos da amostra. Uma vez que a projeção se faz com pressuposto de recuperação econômica e sob as regras previdenciárias atuais, a presença do estatuto da aposentadoria por tempo de contribuição incentivaria também a formalização, elegeu-se para o período de projeção a razão de 5,72% da arrecadação da Previdência Urbana em relação ao PIB. Esse valor corresponde aos exercícios de 2014 e 2015, que marcam o início da recessão, mas ainda sem repercussões sobre o nível de emprego. Em 2016 o desemprego dispara e a razão cai para 5.56%.


Fonte: PIB → Banco Central – Departamento Econômico (DEPEC): Site do Banco Central - Indicadores de Conjuntura – Indicadores Econômicos. Arrecadação Previdência Urbana: Site do Tesouro Nacional → Séries Temporais → Resultado Fiscal do Governo Central → Receitas ou Despesas conforme o caso.

Com base nos critérios e premissas descritos acima foram elaboradas as projeções de receitas de contribuições previdenciárias e despesas de benefícios para a Previdência Urbana até 2030 cujos resultados são apresentados no Quadro 4 abaixo.

Anexo 2

Indicadores do Período Recente Sugeriam Necessidade de Exame mais Cuidadoso da Previdência Urbana.
Não obstante os superávits observados de 2009 a 2015 e a evidência de que o déficit de R$ 46 bilhões em 2016 se deveu ao ciclo econômico adverso, a comparação das taxas de crescimento tendenciais do quantum de benefícios (evolução do estoque dos benefícios emitidos ano após ano) com a taxa correspondente do PIB real para o período 2004-2016 mostrava quadro inconclusivo.
QUADRO 1
Taxas Instantâneas Tendenciais de Crescimento – Período 2004-2016
Aposentadorias por Tempo de Contribuição
3,87%
Aposentadorias por Idade
5,64%
Pensões por Morte
2,59%
Demais Seguros
1,74%
Total dos Benefícios
3,21%
PIB
2,78%
PIB período 2000-2016
3,11%
          Fonte: BEPS Dezembro de cada ano de 2004 a 2016.

Olhando-se a tendência de crescimento do PIB com base no período 2004-2016 – 2,78% de taxa instantânea de expansão – ela majora a taxa de crescimento dos Demais Seguros, que respondem em média por 28% dos benefícios totais em termos de quantum (benefícios emitidos), e por pequena margem a taxa de crescimento das Pensões por Morte (também representando 28% do total). Fica significativamente abaixo do ritmo de expansão das Aposentadorias por Idade (17% do total) e também das Aposentadorias por Tempo de Contribuição (28% do total).
Em suma, o PIB cresce mais rápido que o quantum dos benefícios que representam em conjunto 56% do total, mas é mais lento do que os benefícios que representam 45% do total. Só que a diferença para aqueles em relação aos quais o PIB cresce mais rápido é menor do que a diferença para aqueles em relação aos quais o PIB cresce menos. Tanto assim que o crescimento do PIB fica aquém do crescimento do conjunto dos benefícios – 2,78% do PIB contra 3,21% dos benefícios totais. O quadro melhora um pouco quando se toma o período 2000-2016 para crescimento do PIB onde a taxa de crescimento instantânea tendencial do PIB sobe para 3,11% ficando praticamente no mesmo nível da taxa de crescimento do total dos benefícios – 3,21% - com a ressalva de que se estariam comparando períodos distintos. Não se localizaram fontes para dados abertos por categoria de benefícios antes de 2004[5].
Resumindo: não há clareza de que o PIB teria potencial de expansão capaz de compensar o aumento do volume dos benefícios. Supondo que a inflação dos custos dos benefícios acompanhasse o IPCA e acima disso que tais custos ainda tivessem acréscimos reais, o total dos custos nominais dos benefícios poderia eventualmente aumentar mais do que a variação do deflator implícito do PIB. Dessa forma, os aumentos da arrecadação da Previdência Urbana que têm elasticidade praticamente unitária em relação ao PIB nominal talvez não fossem suficientes para cobrir a expansão dos valores dos benefícios.
Note-se ainda que os superávits significativos do período 2009-2015 descrevem aproximadamente uma curva parabólica (Gráfico 3), começando pequenos em 2009 e 2010, tornando-se significativos de 2011 a 2014 e caindo em seguida. Claro que o ciclo econômico adverso acentuou a queda em 2015 e 2016. O déficit de 2016, como já comentado, de fato seria um pequeno superávit R$ 8,9 bilhões se tomado o valor do PIB tendencial eliminando-se a influência do ciclo. Ou seja, a Previdência Urbana já dava mostras de que precisaria rever seus encargos ou, mais do que isso, revisitar, entre outras coisas, o subsídio das aposentadorias por idade, subsídios esses que se transmitem às pensões por morte decorrentes de tais aposentadorias. Trataremos desse tema na seção dedicada à projeção do fluxo de caixa da Previdência Urbana.




[1] Economistas.
[2] O RGPS é anterior a 2001. Em 1998 e 1999 já havia o RGPS. Entretanto, só encontramos dados de receitas e despesas abertos entre Previdência Urbana e Previdência Rural a partir de 2001 no site do Tesouro Nacional Séries Temporais Resultado Fiscal do Governo Central Receitas/Despesas. E com detalhamento por benefício só a partir de 2004 (Boletins Estatísticos da Previdência Social (BEPS).
[3] Houve certa confusão declaratória. O Secretário anunciou objetivos diferentes no corpo de sua exposição e ao responder a pergunta da platéia: no discurso falou em estabilizar a despesa da Previdência e na resposta à pergunta disse que a meta da reforma seria estabilizar o déficit (ou ao contrário). Contudo, em nenhuma das oportunidades informou qual seria o parâmetro matemático da estabilização. Apenas que seria uma proporção do PIB.
[4] O grupo Demais Seguros compõe-se dos seguintes seguros: Aposentadorias por Invalidez não Acidentárias (54,82%  do total do grupamento dos Demais Seguros conforme dados de 2016, dezembro), Auxilio Doença (31,94%), Auxílio Acidente (4,86%), Aposentadorias por Invalidez Acidentárias (4,6%), Pensões por Morte Acidentárias (2,24%), Auxílio Reclusão (0,7%), Salário Maternidade (0,6%), Auxílio Suplementar e Outros (0,2%).

[5] A partir de 2004 os diversos números do BEPS – Boletim Estatístico da Previdência Social fornecem o detalhamento dos benefícios  por quantum e valor.

Nenhum comentário:

Postar um comentário