Quando o diagnóstico econômico precisa incluir a variável política
No meu artigo anterior, A nova arquitetura do crescimento: de Solow a Aghion e o destino das nações, argumentei que o crescimento econômico moderno não pode mais ser compreendido como simples acumulação de capital ou expansão da força de trabalho. A principal herança de Solow foi demonstrar que o crescimento sustentável depende da produtividade total dos fatores; Aghion avançou ao mostrar que essa produtividade não é exógena, mas resulta de um processo dinâmico de inovação, competição e destruição criativa. Economias crescem quando novas firmas entram, quando incumbentes são pressionados a inovar e quando tecnologias obsoletas são substituídas por novas. Na prática, isso significa que crescimento não é um estado, mas um processo permanente de tensão e substituição, emerge da abertura, da rivalidade e da capacidade contínua de renovação do tecido produtivo.
Esse consenso teórico, contudo, convive com um paradoxo empírico persistente. Se os mecanismos fundamentais do crescimento são amplamente conhecidos, por que tantas economias permanecem presas a trajetórias de baixo dinamismo, marcadas por mercados protegidos, instabilidade regulatória e produtividade estagnada? A resposta exige reconhecer que a destruição criativa não é apenas um fenômeno econômico – ela é, sobretudo, um evento político.
Ao redistribuir rendas, posições e relevâncias setoriais, a inovação altera o equilíbrio de poder. Novos entrantes desafiam incumbentes; novos setores enfraquecem coalizões tradicionais; tecnologias emergentes reduzem a influência de grupos estabelecidos. É nesse ponto que a abordagem institucional de Acemoglu (Nobel de Economia em 2024) complementa a teoria schumpeteriana de Aghion. Inovação não floresce no vácuo: ela depende de “regras do jogo” que protejam direitos de propriedade, tornem contratos exequíveis e limitem o uso discricionário do poder político. Onde instituições são inclusivas, a destruição criativa é absorvida e convertida em crescimento sustentado. Onde são extrativistas, ela passa a ser percebida como ameaça à ordem vigente.
Essa interação entre crescimento e poder explica por que reformas que ampliam concorrência, reduzem barreiras de entrada ou desmontam privilégios enfrentam resistência sistemática, mesmo quando seus benefícios econômicos são amplamente reconhecidos. O bloqueio não é técnico, mas político. Elites estabelecidas tendem a reagir a mudanças que ameaçam posições protegidas, seja por meio de regulações complexas, licenças excessivas, reservas de mercado ou captura institucional. O resultado é um equilíbrio de baixa produtividade, no qual o crescimento ocorre de forma episódica, dependente de choques externos, mas incapaz de se sustentar no longo prazo.
Acemoglu enfatiza que crescimento não é politicamente neutro. Inovação redistribui poder econômico e, ao fazê-lo, altera o equilíbrio político. Novos entrantes desafiam incumbentes; novos setores enfraquecem coalizões tradicionais; novas tecnologias reduzem a relevância de grupos antes dominantes. É por isso que resistências à inovação costumam ser mais intensas exatamente nos setores mais protegidos e regulados. Quando o crescimento agregado é desejável, ele pode ser ativamente bloqueado por aqueles que percebem risco de perda de influência. Reformas pró-produtividade, nesse sentido, não fracassam por falta de diagnóstico, mas por enfrentarem resistências estruturais profundamente enraizadas.
A explicação institucional, entretanto, permanece incompleta se não for capaz de explicar variações temporais. Se as forças que bloqueiam inovação são estruturais, por que elas cedem em determinados momentos? Por que reformas amplamente resistidas conseguem avançar em contextos específicos, mas permanecem paralisadas em outros? Para responder a essa questão, é necessário abandonar modelos estáticos e incorporar uma teoria do processo decisório e do tempo político, papel cumprido pelo modelo de múltiplos fluxos de John Kingdon.
Kingdon desloca o foco do “por que reformar” para o “quando reformar”. Sua análise parte da constatação de que a agenda governamental é limitada, disputada e altamente sensível ao contexto. Ideias não entram na agenda simplesmente porque são boas ou necessárias, mas porque se tornam politicamente possíveis. Para isso, é preciso que três fluxos independentes se alinhem.
O fluxo dos problemas diz respeito à forma como determinadas disfunções passam a ser percebidas como problemas públicos relevantes, seja por deterioração de indicadores, comparações internacionais desfavoráveis ou eventos críticos que concentram atenção política. O fluxo das políticas públicas corresponde ao conjunto de soluções que circulam ao longo do tempo em comunidades técnicas, sendo filtradas por critérios de viabilidade técnica, coerência com valores dominantes e custos politicamente aceitáveis. O fluxo político, por sua vez, é moldado por eleições, mudanças de governo, correlação de forças no Legislativo, pressões de grupos organizados e clima de opinião pública.
A mudança ocorre apenas quando esses três fluxos convergem e abrem uma janela de oportunidade. Essas janelas são raras, duram pouco e exigem prontidão. Sem soluções previamente amadurecidas, o momento passa. É por isso que reformas frequentemente parecem surgir de forma súbita, quando, na realidade, estavam sendo preparadas havia anos, aguardando o contexto adequado.
O caso brasileiro recente ilustra essa dinâmica com clareza. A crise econômica associada à pandemia da Covid-19 funcionou como um evento focal de grande magnitude, reclassificando problemas estruturais, como baixa produtividade, ambiente regulatório disfuncional e gargalos de infraestrutura, como prioridades incontornáveis. O elemento decisivo, no entanto, não foi apenas a gravidade da crise, mas o fato de que muitas soluções já estavam prontas. Dos 25 projetos prioritários de retomada econômica apresentados pelo Governo Federal, cerca de 60% haviam sido protocolados no Congresso antes da crise de 2020. A pandemia não necessariamente criou boas ideias – ela reduziu o custo político de implementá-las. Em outras palavras, a pandemia abriu a janela de oportunidade para a viabilização de reformas.
Esse episódio opera como um experimento quase natural. Problemas tornaram-se incontornáveis, soluções estavam tecnicamente amadurecidas e o ambiente político sofreu deslocamento abrupto. A janela abriu-se não porque surgiram diagnósticos inéditos, mas porque, temporariamente, tornou-se politicamente mais caro bloquear mudanças do que aceitá-las.
A articulação entre Aghion, Acemoglu e Kingdon permite, assim, construir um modelo triangulado: inovação impulsiona crescimento; crescimento redistribui poder; a redistribuição de poder gera resistência institucional; e apenas choques suficientemente fortes são capazes de romper, ainda que brevemente, esse equilíbrio. Crescimento é, portanto, um fenômeno econômico, institucional e político ao mesmo tempo. Países que prosperam não são apenas aqueles que sabem o que fazer, mas aqueles que sabem quando fazê-lo.
Mises Brasil
