Relatório do órgão informa que, dos 22.958 contratos em andamento no país, 11.941, ou 52%, não estão sendo desenvolvidos
O Tribunal de Contas da União (TCU) divulgou, nesta quarta-feira, 4, um relatório em que mostra que mais da metade das obras públicas no Brasil estão paralisadas. + Leia mais notícias de Política em Oeste Ao todo, são 11.941 projetos interrompidos, os quais representam 52% dos contratos em andamento no país (22.958). Na prática, isso significa que, para cada dois empreendimentos financiados com verbas federais, um está parado.
GRUPO tagGrupo – CLASSE V – tagColegiado TC 021.731/2019-5 [Apenso: TC 000.123/2023-4] Natureza: Acompanhamento. Órgão: Ministério da Economia (extinto); Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos. Representação legal: não há. SUMÁRIO: DIAGNÓSTICO DAS OBRAS PARALISADAS. TERCEIRO CICLO DE ACOMPANHAMENTO. ATUALIZAÇÃO DO CENÁRIO DE OBRAS PARALISADAS FINANCIADAS COM RECURSOS DA UNIÃO (ANO 2024). RECOMENDAÇÃO. ORIENTAÇÕES À UNIDADE INSTRUTORA. ARQUIVAMENTO. RELATÓRIO Transcrevo a seguir, com ajustes de forma, a instrução formulada pelos auditores federais de controle externo da AudUrbana, cuja proposta de encaminhamento foi endossada pelos dirigentes da unidade (peças 534-536). INTRODUÇÃO Trata-se de processo constituído com o objetivo de acompanhar e avaliar, periodicamente, a evolução do atual cenário de paralisação de obras públicas em atenção à determinação contida no item 9.3. do Acórdão 1.079/2019-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Vital do Rêgo, o qual deliberou sobre Auditoria Operacional que elaborou amplo diagnóstico sobre as obras paralisadas no país financiadas com recursos da União (TC 011.196/2018-1). 2. No mencionado Acórdão, a Corte de Contas proferiu a seguinte determinação a esta Unidade Técnica: 9.3. determinar à SeinfraUrbana, com fundamento nos arts. 241 e 242 do Regimento Interno do TCU, que autue processo de acompanhamento com vistas a avaliar, periodicamente, a evolução do atual cenário de paralisação de obras públicas, promovendo a atualização dos dados e buscando utilizar, sempre que possível, técnicas de amostragem, cuja seleção seja representativa, ao menos, dos cinco bancos de dados utilizados neste trabalho; 3. A presente instrução cuidará do terceiro ciclo de Acompanhamento. O primeiro ciclo teve seus resultados julgados por meio do Acórdão 1.228/2021 e o segundo ciclo julgado pelo Acórdão 2.555/2022, ambos do Plenário desta Corte e de relatoria do Ministro Vital do Rêgo. HISTÓRICO 4. O Tribunal de Contas da União (TCU) tem desempenhado um papel crucial no acompanhamento e na fiscalização de obras paralisadas financiadas com recursos da União, visando a redução do desperdício de recursos públicos e a retomada de empreendimentos essenciais para o desenvolvimento do país. 5. Em 2007, o Acórdão 1.188/2007-TCU-Plenário (rel. Ministro Valmir Campelo) foi resultado de levantamento que identificou 400 obras inacabadas e determinou que fosse criado o cadastro geral de obras financiadas com recursos federais. A decisão foi monitorada nos anos seguintes nos Acórdãos do Plenário desta Corte 617/2010 e 148/2014, ambos de relatoria do Ministro Valmir Campelo.
6. Em 2017, o Acórdão 2.451/2017-TCU-Plenário (rel. Ministro Vital do Rêgo) foi resultado de auditoria operacional que identificou que o Sistema de Obras do Governo não poderia ser caracterizado como um cadastro geral de obras federais e determinou à então Secretaria-Executiva do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão a apresentação de cronograma para implantação do sistema. 7. Já em 2019, o Acórdão 1.079/2019-TCU-Plenário resultou de auditoria operacional que identificou as causas raízes das paralisações das obras e fez recomendações ao Ministério da Economia, a partir de levantamento em mais de 38 mil contratos referentes a obras públicas em cinco bancos de dados do governo federal. 8. O diagnóstico buscou aperfeiçoar os procedimentos relacionados à gestão das obras e reduzir o desperdício de recursos públicos. Abaixo, são dispostas as fontes de dados levantados em 2018, que incluem diversos tipos de empreendimentos, como escolas, creches, postos de saúde, edifícios administrativos, estradas, instalações esportivas, entre outros. Tabela 1 - Quantidade de contrato de obras e valores dos investimentos nas obras organizados por banco de dados em 2018. Banco de dados Quantidade Investimento % Qtd %investimento Caixa 14.224 R$ 15.087.800.486,65 37,03% 2,07% PAC 10.666 R$ 663.349.865.888,62 27,77% 91,11% Simec 2.0 9.055 R$ 10.412.537.470,92 23,57% 1,43% Simec Sesu 645 R$ 4.729.617.284,14 1,68% 0,65% Simec Setec 367 R$ 1.153.566.318,89 0,96% 0,16% Dnit 1.168 R$ 28.512.435.425,57 3,04% 3,92% Funasa 2.287 R$ 4.847.271.600,67 5,95% 0,67% Total 38.412 R$ 725.456.451.626,74 100,00% 100,00% Fonte: TC 011.196/2018-1, peça 139, p. 15 9. Constatou-se que, pelo menos, 14.403 contratos de obras estavam com a situação “paralisado” registrada nos bancos de dados, e resultavam, em termos financeiros, no montante de R$ 144 bilhões. Entretanto, ressalta-se que apenas parte desses recursos havia sido efetivamente investido nos empreendimentos à época da análise. 10. As principais causas constatadas que conduziam à ocorrência de obras paralisadas e inacabadas foram: (i) deficiência técnica; (ii) deficiências no fluxo orçamentário/financeiro; e (iii) abandono das obras pelas empresas contratadas. Em análise aprofundada dessas causas, verificou-se que o mau planejamento dos empreendimentos é o principal fator de paralisação tanto para obras de baixo como de alto valor, por exemplo: projeto básico deficiente, falta de contrapartida e falta de capacidade técnica para execução do empreendimento. 11. Diante disso, esta Corte de Contas proferiu recomendações ao Ministério da Economia a fim de buscar melhorias no controle e gerenciamento das obras públicas federais. Além disso, determinou a esta Unidade Técnica que autuasse dois processos: (i) monitoramento para verificar o cumprimento das determinações exaradas no Acórdão 1.079/2019-TCU-Plenário; e (ii) acompanhamento com vistas a avaliar, periodicamente, a evolução do atual cenário de paralisação de obras públicas, incluindo a atualização dos dados. A presente instrução tem a finalidade de compor esse segundo processo ao avaliar o cenário atual de obras paralisadas. Acompanhamento (TC 021.731/2019-5) 12. Na primeira rodada deste acompanhamento, o diagnóstico das obras paralisadas foi atualizado e verificou-se que o gerenciamento das informações referente às obras constantes do banco de dados do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e do banco de dados da Caixa Econômica Federal (Caixa) comprometiam a transparência e aumentavam o risco de prejuízos associados aos empreendimentos, na medida em que dificultava o acompanhamento adequado da carteira de obras.
13. Nesse sentido, as obras relativas ao PAC sofreram uma redução de 10.666 contratos, com investimento previsto de R$ 663 bilhões, para 3.824 contratos, com investimento previsto de R$ 25 bilhões. Essa redução foi impulsionada pela extinção, pelo Decreto 9.722, de 7 de março de 2019, do sistema responsável por monitorar as ações do PAC (SisPAC), resultando em descentralização da gestão e da governança dos empreendimentos do PAC para as respectivas pastas setoriais. 14. No que tange ao banco de dados da Caixa, houve uma redução de 2.268 registros de contratos de obras devido a mudanças na forma de gerenciamento e divulgação dos dados das obras. 15. Em suma, em ambos os casos, a redução dos contratos com situação “paralisado” não significava melhoria da carteira desses passivos. Ao contrário, trata-se de indisponibilização de dados e perda de informações relacionadas a obras paralisadas e inacabadas. 16. Ainda, além da dificuldade imposta pela Caixa, constatou-se que a consolidação dos dados relativos ao banco de dados do Ministério da Educação impossibilitava a comparação com os dados de 2018. Por sua vez, o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) e a Fundação Nacional de Saúde (Funasa) mantiveram as suas formas de gestão e controle das obras, possibilitando a comparação: O Dnit reduziu em 4% a quantidade de obras paralisadas entre 2018 e 2020. Na Funasa, a redução foi de 8%. 17. Por fim, foi verificado que, à época, o Ministério da Economia contemplava dois sistemas de gerenciamento de obras: o Cadastro Integrado de Projetos de Investimento (CIPI) e o Painel de obras. 18. O CIPI foi criado pelo Governo Federal a partir do Decreto 10.496, de 28 de setembro de 2020, o qual registra os projetos de investimento em infraestrutura quando da emissão de novos empenhos de despesa. Por sua definição, o sistema impossibilita o registro de obras paralisadas não retomadas, o que pode comprometer o adequado gerenciamento do passivo. 19. Destaca-se que a implementação do CIPI tem processo específico (TC 021.758/2015-8, de relatoria do Ministro Benjamin Zymler), mencionado no Acórdão 2.451/2017-TCU-Plenário, apensado ao monitoramento no âmbito do TC 036.106/2019-4, conforme o item 9.5 do Acórdão 1.328/2020-TCU-Plenário, ambos de relatoria do Excelentíssimo Ministro Vital do Rêgo. 20. No que tange ao segundo sistema, o Painel de Obras disponibiliza dados da execução física e financeira de obras executadas na Plataforma +Brasil, atualmente Transferegov.br, e aquelas provenientes do PAC. 21. Como resultado da primeira rodada, considerando a redução dos cadastros de obras e a ausência das obras paralisadas no CIPI, foi prolatado o Acórdão 1.228/2021-TCU-Plenário, que determinou que fossem encaminhadas ao Ministério da Economia, para consolidação de dados, informações atualizadas dos contratos de obras públicas de entidades e órgãos com informações pendentes, indicando informações do art. 2º, inciso VII, do Decreto 10.012, de 5 de setembro de 2019. 22. Além do repasse dessas informações, foi determinado ao Comitê Interministerial de Governança que emitisse orientação aos órgãos federais para que realizassem estudos com o objetivo de tratar do risco de que obras paralisadas não fossem informadas ao Ministério da Economia. 23. Sobre essa determinação, o Comitê, por intermédio da Advocacia Geral da União – Departamento de Assuntos Extrajudiciais da Consultoria Geral da União, interpôs pedido de reexame contra a determinação que foi dirigida ao referido comitê pelo subitem 9.1.3 do Acórdão 1.228/2021-TCU-Plenário. O referido pedido de reexame foi conhecido e, no mérito, negado, conforme Acórdão 1.508/2022-TCU-Plenário. 24. Por fim, deu ciência ao Ministério da Economia que as alterações verificadas no gerenciamento de informações do SisPAC e a não inclusão de todas as obras no CIPI comprometiam a transparência e dificultavam o acompanhamento pela sociedade.
25. A segunda rodada deste acompanhamento foi apreciada pelo Acórdão 2.555/2022-TCUPlenário (rel. Ministro Vital do Rêgo). O trabalho destacou que alguns órgãos do Governo Federal ainda encontravam dificuldades em enviar ao Ministério da Economia os dados referentes à sua carteira de obras. Com isso, destacou falhas que demonstram fragilidade nos critérios de fidedignidade e integralidade dos dados na Plataforma +Brasil. 26. A respeito de ações para evitar obras sem conclusão, foi ressaltado que diversos órgãos avaliados não têm procedimentos adequados para reduzir o risco de que novas obras sejam contratadas sem que sejam assegurados recursos para conclusão daquelas já iniciadas. 27. Essa segunda oportunidade atualizou os dados de obras no âmbito do TCU, em que foram avaliados mais de 22 mil dados de contratos relacionados a obras, sendo que cerca de 8,6 mil se encontravam paralisados, o que corresponde a 38,5% das obras que deveriam estar em andamento. Os valores totais previstos destes contratos paralisados somam mais de R$ 27 bilhões. 28. Como resultado do Acórdão 871/2022-TCU-Plenário, fruto do segundo ciclo de monitoramento, foi orientado à Unidade Técnica para que dedicasse em capítulo específico sobre o tema Educação, tal qual estabelecido no voto condutor do acórdão: havia uma preocupação sobre as “recentes notícias mostraram que mesmo com 3,5 mil obras inacabadas na área de educação, o MEC autorizou a construção de 2 mil novas escolas, creches e quadras, sem previsão orçamentária para tanto”. 29. Verificou-se que havia 3.993 obras paralisadas na carteira da área da educação, retirados dos bancos de dados Sesu, Setec, Simec (módulo de monitoramento) e Simec (módulo obras 2.0). Os principais motivos de paralisação foram genéricos e impossibilitavam constatar a causa raiz de paralisação e consequente tomada de decisão assertiva. Dentre as causas, havia: contrato rescindido (35%); abandono da empresa (21%); irregularidades na gestão anterior (6%); falta de pagamento à empresa executora (4%); e outros (16%). 30. Quanto ao cumprimento do art. 45 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a Setec afirmou que priorizou a conclusão de obras em andamento e a retomada de obras paralisadas. Já a Sesu, durante a elaboração do Projeto de Lei Orçamentária Anual, não aprovava novas solicitações de ações orçamentárias para obras nas universidades se houvesse projetos em andamento ou despesas com conservação do patrimônio público não contempladas. 31. Ademais, no que tange a gestão da carteira do FNDE, observou-se um aumento de 11,78% no número de obras paralisadas de educação básica de 2020 para 2022, totalizando 3.625 obras paralisadas ou inacabadas. A análise macro da execução orçamentária não permitiu obter conclusões precisas sobre a alocação de recursos, sugerindo a necessidade de aprofundar a análise dos mecanismos de seleção, repasse e controle das obras. Entretanto, foi notada a ausência de verificação da boa e regular aplicação dos recursos anteriormente recebidos, resultando em dificuldades na gestão da carteira de obras financiadas pelo FNDE, com apenas 2,8% das obras iniciadas entre 2019 e 2022, sendo concluídas. 32. Desse ciclo, foi ratificada a necessidade de encaminhar ao Ministério da Economia informações atualizadas dos contratos de obras públicas para consolidação, bem como foi recomendada a avaliação de conveniência e oportunidade para inclusão do Painel de Obras como um módulo no CIPI de modo a concentrar informações em único sistema. 33. Além dessas orientações, foi exarada ciência sobre as impropriedades no Painel de Obras que prejudicam a integralidade e fidedignidade dos dados das obras, bem como sobre a falha em não atualizar periódica e semestralmente o Painel, o que contraria o art. 4º, § 2º da Portaria 17.951, de 28 de julho de 2020, da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital, do então Ministério da Economia. 34. Por fim, foi indicado à Unidade Técnica para que incluísse procedimentos para análise aprofundada na metodologia usada pela Funasa e pelo Ministério da Saúde a respeito de obras paralisadas, inacabadas ou em execução e para verificação de métodos e critérios objetivos utilizados para cumprimento do art. 45 da LRF.
35. Adicionalmente, este acompanhamento almeja atualizar as informações constantes no Painel de Obras Paralisadas deste Tribunal, alimentado com as bases de dados dos órgãos e entidades federais. O objetivo principal é consolidar bancos de dados sobre obras da Administração Pública Federal, tais como da Caixa Econômica Federal, do Dnit, da Funasa, do Simec, do Sesu e do Setec. 36. Assim, o Painel reúne informações e dá transparência a esses dados, de modo a apresentar um cenário mais próximo possível das condições, quantidade e materialidade dos empreendimentos (disponível em: https://paineis.tcu.gov.br/ObrasParalisadas, acesso em 4/6/2023). Monitoramento (TC 036.106/2019-4) 37. Além disso, esta Corte de Contas autuou processo (TC 036.106/2019-4) para monitorar o cumprimento das recomendações constantes do Acórdão 1.079/2019-TCU-Plenário. O monitoramento já passou por três ciclos que resultaram nos Acórdãos do Plenário 1.328/2020, 871/2022, 517/2024, conforme tabela abaixo, que resume as avaliações verificadas: Tabela 2 – Monitoramento das determinações do Acórdão 1.079/2019-TCU-Plenário Subitem Acórdão Situação em 2022 Situação em 2023 9.1.1 1.079/2019 Implementada Implementada 9.1.2 1.079/2019 Implementada Implementada 9.1.3 1.079/2019 Implementada Implementada 9.1.4 1.079/2019 Em implementação Em implementação 9.1.5 1.079/2019 Não implementada Não implementada 9.1.6 1.079/2019 Em implementação 9.1.6.1 e 9.1.6.2: Implementadas 9.1.6.3 e 9.1.6.4: Em implementação 9.1.7 1.079/2019 Não implementada Não implementada 9.1.8 1.079/2019 Não implementada Implementada 9.1.9 1.079/2019 A ser monitorada no TC 021.731/2019-5 A ser monitorada no TC 021.731/2019-5 9.5 871/2022 Não se aplica Em implementação 9.7 2.555/2022 Não se aplica Implementada Fonte: item 9.1 do Acórdão 517/202024-TCU-Plenário 38. Constatou-se que como parte do esforço para implementar as recomendações dos acórdãos, o Ministério da Economia adotou várias medidas. Entre elas, a promoção de maior interação entre ministérios, o fortalecimento do sistema de transferências voluntárias do Governo Federal, e a criação de um Cadastro de Investimentos em Infraestrutura (CIPI). 39. A primeira rodada do monitoramento, Acórdão 1.328/2020-TCU-Plenário, constatou que à época não havia cadastro unificado que reunisse as obras realizadas com recursos federais, embora houvesse o registro de que o Ministério da Economia estava trabalhando na criação de solução tecnológica nesse sentido. Apontou-se ainda que as recomendações do Acórdão 1.079/2019-TCU-Plenário estavam em diferentes estágios de implementação. 40. A segunda rodada do monitoramento foi apreciada pelo Acórdão 871/2022-TCU-Plenário. Na oportunidade foram apontados riscos sobre o funcionamento do CIPI, solução tecnológica adotada pelo Ministério da Economia como registro centralizado de informações de projetos de investimento em infraestrutura. À época, os riscos estavam relacionados: (i) a implantação e efetiva utilização dos módulos do CIPI; (ii) a unificação dos cadastros de obras de forma que o CIPI pudesse dar transparência sobre todos os empreendimentos, inclusive os que estavam paralisados; e (iii) adoção de providências para que os empreendimentos contratados e executados fora do Siafi estivessem contemplados no CIPI, haja vista que a ausência dessas condições dificultaria o acompanhamento adequado da evolução física e financeira das obras públicas custeadas com recursos da União. Como informado anteriormente, esse acórdão orientou a unidade técnica para que avaliasse o tema em específico na área de Educação, como o foi no processo do Acórdão 2.555/2022-TCU-Plenário. 41. A terceira rodada do monitoramento, apreciada pelo Acórdão 517/2024-TCU-Plenário, apontou a necessidade de melhorias no registro e acompanhamento sistemático dos cronogramas de execução dos empreendimentos e na comunicação entre os Poderes Executivo e Legislativo para observância dos parâmetros da LRF. Além disso, enfatizou a importância de fortalecimento das iniciativas de compartilhamento de informações e boas práticas que pudessem ser replicadas para superar limitações crônicas na execução de obras públicas. 42. O TCU também recomendou ao Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI), atual órgão competente para tratar do tema, que: (i) alertasse os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal sobre suas competências e responsabilidades perante o CIPI; (ii) avaliasse a possibilidade de integrar o Transferegov.br ao módulo de execução física da Plataforma Obrasgov.br, antigo CIPI; e (iii) considerasse a adoção da Plataforma Obrasgov.br para o registro das informações de projetos de investimento em infraestrutura executados fora do Siafi. Gestão da carteira de obras paralisadas (TC 009.197/2022-2) 43. Importa destacar que o Acórdão 2.134/2023-TCU-Plenário (rel. Ministro Vital do Rêgo) tratou de auditoria operacional (TC 009.197/2022-2) com objetivo de examinar as ações adotadas no âmbito do governo federal para a retomada de obras paralisadas, bem como identificar critérios para orientar a avaliação da viabilidade de retomada dessas obras ou destinação das que não serão retomadas. Como resultado, foi determinado que realizasse um levantamento sistematizado para obtenção de informações atualizadas sobre obras paralisadas custeadas com recursos federais; elaborasse um plano central de gestão de obras paralisadas a partir desse levantamento; e coordenasse a elaboração de planos táticos junto aos órgãos setoriais que possuíam obras paralisadas sob sua gestão. Terceiro ciclo de acompanhamento (TC 021.731/2019-5) 44. Diante desse contexto, com o fim de acompanhar a evolução do cenário de paralisação de obras públicas financiadas com recursos federais, este terceiro ciclo de acompanhamento tem o objetivo de verificar o cumprimento das determinações contidas no item 9.1.9 e 9.3 do Acórdão 1.079/2019, e nos itens 9.5, 9.6 e 9.10 do Acórdão 2.555/2022, todos do Plenário do TCU. 45. O exame técnico a seguir será dividido em cinco partes: (i) atualização dos dados de obras no TCU; (ii) atualização das informações de contratos de obras públicas no âmbito do Ministério de Minas e Energia (MME) e Ministério da Integração e Desenvolvimento Regional (MIDR) e respectivas pastas setoriais; (iii) plataforma única de gestão e centralização de informações de obras públicas; (iv) análise setorial na área da saúde, especificamente na metodologia usada pela Funasa e pelo Ministério da Saúde; (v) conservação de patrimônio e atendimento de projetos em andamento e compartilhamento de informações.
EXAME TÉCNICO Atualização dos dados de obras no TCU 46. Desde 2018, o Tribunal de Contas da União mantém o Painel de Obras Paralisadas, plataforma de acompanhamento da carteira de obras públicas paralisadas, cuja fonte de recurso é Orçamento Geral da União (OGU). 47. O painel tem como objetivo principal consolidar os dados dos contratos de obras públicas extraídos das bases de dados dos órgãos setoriais, incluindo os empreendimentos vinculados às áreas da saúde, educação, mobilidade, infraestrutura, habitação entre outros. Desse modo, a Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 77203662. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 021.731/2019-5 7 ferramenta constitui instrumento importante para a transparência e o controle social na gestão de obras públicas paralisadas no Brasil. 48. A respeito das funcionalidades, o painel oferece projeções para fornecer uma visão abrangente e detalhada das obras públicas no Brasil, possibilitando, de forma centralizada, visualizar um panorama geral do quantitativo de obras, os valores investidos, e a distribuição dessas obras por região e órgãos responsáveis. Além disso, é possível acessar detalhes específicos de cada obra, como objeto, local, situação atual, total de recursos investidos, percentual executado, entre outras informações. 49. Essa ferramenta de análise tem grande potencial para auxiliar a tomada de decisão dos gestores públicos nas diversas esferas de atuação, pois elimina a necessidade de consultar diversas fontes fragmentadas, proporcionando uma visão unificada e abrangente da carteira de obras públicas do país. 50. Por outro lado, o Painel de Obras do TCU reflete o esforço meticuloso de consolidação e harmonização das informações, extraídas das bases de dados dos órgãos setoriais, com o objetivo de compreender com precisão razoável o problema de obras paralisadas, sua evolução, a identificação de tendências, o controle, monitoramento e mitigação de riscos, bem como a verificação e propagação de casos de sucesso. 51. Nesta esteira, estabeleceu-se, nos últimos anos, uma nova dinâmica na plataforma, a qual é marcada pela atualização anual (esforço paralelo à presente ação de fiscalização) e aprimoramento das formas de análise, garantindo que os dados disponibilizados sejam cada vez mais fidedignos, precisos e relevantes para a sociedade civil e os órgãos de controle. 52. No que tange às atualizações para o ciclo de 2024, a plataforma passou a exibir, na aba de acompanhamento da carteira, gráficos informativos sobre a variação da carteira desde a última atualização do painel, contendo o quantitativo de obras concluídas, novas obras, obras que continuaram paralisadas, as que paralisaram no último período, ou mesmo aquelas com maior volume de recursos investidos. 53. Ainda sobre as atualizações, o painel se vincula à ferramenta EPP – Observatório de Controle, também deste Tribunal, cujo objetivo é integrar informações orçamentárias do executivo federal para transferências, contratos, licitações, de modo a enriquecer a análise no contexto de obras públicas paralisadas.
54. Os painéis apresentados demonstram a situação das obras públicas federais no Brasil, com foco nas obras em andamento, paralisadas e concluídas. Os últimos dados registrados foram coletados em abril de 2024 e representam um panorama persistente e preocupante, com um alto percentual de obras paralisadas e um volume significativo de recursos públicos investidos em empreendimentos inacabados. I.1 Visão geral 55. O panorama atual das obras no Brasil é marcado por um cenário complexo e multifacetado, considerando os avanços discretos em algumas áreas e desafios expressivos e persistentes em outras. 56. Dados do painel, atualizados até abril de 2024, revelam que a parcela de ajustes com recursos federais paralisados apresentou um agravo preocupante nos dois últimos anos em relação àquelas que estão em execução. 57. O cenário é preocupante quando se nota que o total de obras vigentes nas bases monitoradas não teve alteração significativa. Em 2022, o total de obras paralisadas era de 8.674, representando 38,5% do total de obras vigentes (22.559). Em 2023, o número de obras paralisadas apresentou uma leve queda em números absolutos (8.603), no entanto, representando uma maior parcela da carteira, 41,0% do total de 21.005 obras. 58. Em 2024, a situação se deteriora novamente, com o número de obras paralisadas subindo para 11.941, o que representa 52,0% do total de obras vigentes (22.958). Essa piora no cenário pode indicar problemas de gestão na condução dos contratos de obras públicas, mas também pode indicar maior clareza das informações quanto ao real cenário de obras paralisadas no país, considerando a atuação contínua do controle externo para que seja dada atenção a problemática de obras paralisadas, bem como pode ser reflexo da publicação do Pacto de Retomada de Obras nas áreas de Educação Básica e Profissionalizante e de Saúde, instituído pela Lei 14.719, de 1° de novembro de 2023, que demandou atuação das pastas de educação e saúde em sistemas. Figura 1 – Panorama geral de obras paralisadas em 2024 Fonte: Painel de Obras Paralisadas do TCU (disponível em: https://paineis.tcu.gov.br/ObrasParalisadas, acesso em 22/8/2024) 59. Dos números, verifica-se que mais da metade dos projetos financiados pelo governo federal estão estagnados, sendo grande parte sem previsão de retomada. Conforme informado, considerando a atuação das pastas de saúde e educação para retomada das obras, estima-se que esses empreendimentos sem previsão de retomada representam 52% do total de paralisadas, adotando a soma de obras não elegíveis ao pacto de retomada, seja por não se enquadrarem na temática ou não atenderem os critérios definidos em portaria regulamentadora, e àquelas que não manifestaram interesse em retomar. 60. Em que pese o aumento no número de obras paralisadas, observa-se uma diminuição no valor total previsto para essas obras. Em 2023, o valor total previsto para obras paralisadas era de R$ 32,23 bilhões, enquanto em 2024 esse valor caiu para R$ 29,36 bilhões. Essa redução representa um ponto positivo, pois indica que, apesar do aumento no número de obras paralisadas, o valor total dos projetos inacabados diminuiu. Figura 2 – Diagnóstico de obras paralisadas custeadas com recursos federais de 2022 a 2024. Fonte: Painel de Obras do TCU (disponível em: https://paineis.tcu.gov.br/ObrasParalisadas, acesso em 22/8/2024) 61. A respeito da distribuição no país, o Maranhão é o estado com mais obras paralisadas com quantidade de 1.232, 62% do total, e 1 bilhão de recursos federais previstos para serem investidos. Em segundo lugar, 972 obras paralisadas estão contidas no Estado da Bahia, que representam um valor total de recursos federais previstos de R$ 3,3 bilhões e 57% do total de obras. O terceiro estado com mais obras paralisadas é o Pará com 938 obras (76,9% do total de obras) e previsto o investimento de R$ 1,4 bilhão. Em 2023, os três estados também foram apontados como aqueles com mais obras paralisadas.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 021.731/2019-5 9 Figura 3 – Distribuição das obras não concluídas por estados. Fonte: Painel de Obras do TCU (disponível em: https://paineis.tcu.gov.br/ObrasParalisadas, acesso em 22/8/2024) I.2 Critérios de classificação e validação de obras paralisadas 62. O processo de análise dos contratos de obras públicas como paralisada ou como em execução vai além da consolidação. Um dos problemas revelados nos últimos trabalhos é que cada entidade apresenta uma classificação diferente para os empreendimentos, o que pode gerar inconsistências e dificultar a análise conjunta dos dados. 63. Como exemplo, o Acórdão 2.134/2023-TCU-Plenário, que tratou da gestão da carteira de obras paralisadas, expôs sobre a fragmentação de ações adotadas na condução da carteira de empreendimentos, cenário evidenciado, entre outros elementos, pelo uso de múltiplos conceitos sobre paralisações e cancelamentos nas normas e plataformas das pastas setoriais. Assim, foi determinado à Casa Civil: 9.1.4. disponibilize, no prazo de 180 dias, as informações de todas as obras identificadas no levantamento mencionado no subitem 9.1.1 na plataforma de obras oficial com a devida uniformização dos critérios de classificação de obras de acordo com o item 9.1.3. do Acórdão 1.079/2019-Plenário, complementando a classificação da situação dos empreendimentos com a categoria “obra inviável”, de modo a apresentar de maneira atualizada, transversal e completa a carteira de obras paralisadas que contam com recursos federais; 64. Desde a fiscalização que originou este acompanhamento, foi verificada a dificuldade vinculada a classificação da situação das obras. Para superar esse desafio, esta unidade técnica se utiliza de um processo de agregação das classificações advindas das bases setoriais que não estão aderentes à recomendação 9.1.3 do Acórdão 1.079/2019 TCU-Plenário: 9.1.3. uniformizar os critérios de classificação de obra paralisada com vistas a garantir maior transparência e confiabilidade das informações, bem como permitir acompanhamento estatístico comparabilidade de desempenho entre setores distintos de atuação, podendo ser utilizados os seguintes parâmetros para definição de uma obra como paralisada: 9.1.3.1. declaração pelo órgão como paralisada; 9.1.3.2. declaração da empresa executora de que não dará continuidade à obra; 9.1.3.3. ausência de apresentação de boletim de medição por período superior a 90 dias; 9.1.3.4. média de evolução física dos últimos 90 dias inferior a 10% do inicialmente previsto para o período;
65. Em alguns casos, foi necessário realizar a própria reclassificação da situação, dada a flagrante distorção da classificação adotada no sistema setorial. Essa abordagem busca simplificar e Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 77203662. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 021.731/2019-5 10 tornar uniformes os dados, garantindo que a linguagem utilizada no Painel seja intuitiva, consistente e compreensível para todos os públicos. 66. Quanto a consolidação das informações, fez-se necessária a validação e a verificação dos dados das obras. Esse processo resulta tanto na remoção de obras que, em verdade, representam contratos com objetos diversos de uma obra pública ou empreendimentos em duplicidade, como nas adições de obras existentes que não estavam computadas na ferramenta por falhas nos cadastros setoriais. 67. Ressalta-se que a curadoria das informações das obras é um processo paulatino, realizado de forma contínua e criteriosa pelo Serviço de Dados de Infraestrutura da AudUrbana (SDI/AudUrbana). Essa cautela garante que ano a ano mais contratos sejam validados no painel, e que o conjunto de obras registrado seja o mais compreensivo e atual possível. 68. Dessa forma, a plataforma permite, a partir do monitoramento das movimentações dos contratos do último período, a verificação do resultado das ações ou omissões da gestão governamental na execução das obras públicas de forma mais fidedigna.
69. É nesse contexto que a atualização do Painel de Obras do TCU, com a inclusão da visão ‘Acompanhamento da Carteira’, possibilitou a avaliação dos empreendimentos que continuam paralisadas em 2024 em comparação com os registros de 2023. 70. Para este enquadramento, constatou-se que as obras com a temática relacionada a educação básica e infraestrutura e mobilidade são as que mantiveram o maior número de obras como paralisada. Por outro lado, considerando apenas os contratos existentes no painel em 2023, 128 empreendimentos na temática de saúde se mantiveram paralisados. Um quantitativo relativamente baixo para o setor. Figura 4 – Obras que continuam paralisadas por setor de 2023 para 2024. Fonte: Painel de Obras do TCU (disponível em: https://paineis.tcu.gov.br/ObrasParalisadas, acesso em 22/8/2024) 71. No entanto, ao se debruçar sobre o cenário atual de obras que paralisaram em 2024, observou-se um aumento abrupto do número de empreendimentos paralisados sob o domínio do Ministério da Saúde, conforme ilustrado nas figuras 7 e 9, e fato corroborado em procedimento realizado no presente trabalho sobre a avaliação da metodologia adotada pelo Ministério da Saúde e pela Funasa para classificação de obras, conforme disposto na Seção IV desse relatório (§§181- 248). 72. O aludido aumento decorre da reclassificação promovida a partir do cruzamento de dados do Sistema de Monitoramento de Obras (Sismob) com o painel gerencial da Portaria GM/MS 3.084, de 12 de janeiro de 2024, ferramenta desenvolvida para apoiar gestores no âmbito do Pacto Nacional pela Retomada de Obras e de Serviços de Engenharia da Saúde, publicado pelo FNS. 73. Frisa-se que o procedimento foi motivado pelo apontamento realizado no Acórdão 2.134/2023-TCU-Plenário, no qual identificou-se uma quantidade significativa de construções paralisadas associadas ao programa Requalifica UBS que não eram apresentadas nos painéis da pasta.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 021.731/2019-5 11 74. Em detalhes, verificou-se, à época, que o Sismob reportava apenas 33 obras paralisadas. No entanto, ao analisar os dados do painel de obras, cujos recursos são transferências fundo a fundo, foram encontrados 2.858 empreendimentos do Programa Requalifica UBS registrados como cancelados, mas que haviam recebido a primeira parcela do financiamento, incluindo 1.043 obras que receberam a segunda parcela (80% do total do recurso pactuado). 75. Ocorre que a definição de obra cancelada, de acordo com a Portaria SEGES/ME 25.405, de 23 de dezembro de 2020, abrange casos de decisão judicial ou desinteresse na continuidade da obra. Ressalta-se que a assunção da referida portaria como parâmetro se mostra pertinente, considerando que os órgãos e entidades do Poder Executivo devem adequar seus sistemas para atender os requisitos do CIPI, conforme art. 10, de modo a fomentar a rastreabilidade proposta pela ferramenta. 76. Dessa forma, foi constatado que muitas dessas obras não se encaixavam nessas categorias, sugerindo que deveriam ser classificadas como paralisadas, o que elevaria o total em pelo menos 2.891 empreendimentos nesta condição. 77. Outro fator importante no contexto geral de validação das obras registradas no painel é a subnotificação de conclusão. Foi constatado, durante auditoria operacional, que grande parte das obras, independentemente do segmento, poderiam ser retomadas e concluídas apenas a partir de levantamentos, diagnósticos da situação do empreendimento, a readequação dos projetos às necessidades atuais da região, produção de notas técnicas e redução de metas (TC 009.197/2022-2, peça 274, p. 34). 78. Nesse sentido, considera-se que poderiam existir múltiplas obras em funcionamento sem que a iniciativa de retomada e conclusão tenha sido informada pelos gestores locais, não refletindo, dessa forma, nas bases de dados oficiais. 79. Esse movimento revela o problema de falhas na atualização de dados dos painéis, destacado na questão presente, e que compromete sobremaneira a análise das informações e a tomada de decisão para a condução das políticas públicas associadas. 80. É importante reconhecer, ainda, que algumas ações, a exemplo da Plataforma Mãos à Obra e o pacto para retomada de obras da educação e saúde, resultaram na verificação, em linhas gerais, da situação atual das obras paralisadas e o interesse do gestor local em concluir o empreendimento, revelando uma quantidade significativa de obras classificadas como paralisadas e/ou canceladas quando, em verdade, estavam já concluídas e em operação. 81. Diante do exposto, foi realizada a conciliação dos dados informados pela saúde, com a reclassificação apropriada dos empreendimentos para registro no Painel de Obras do TCU, conforme informado nos parágrafos 73 a 79. Esse procedimento explica o aludido aumento significativo de obras paralisadas no setor, totalizando 4.262 empreendimentos adicionados como paralisados no painel. 82. Por ocasião da publicação do Painel InvestSUS para o pacto de retomada de obras da saúde, a classificação da maior parte desses empreendimentos foi ratificada pelo SDI/AudUrbana pela elegibilidade registrada na plataforma da pasta, de modo que: (i) as repactuações com manifestação de interesse foram consideradas como obras paralisadas; (ii) reativações com manifestação de interesse consideradas como obras concluídas; (iii) obras em execução em 2023 e em cancelamento em 2024, sem indicativo de repactuação ou reativação também foram consideradas como paralisadas. Ao final do processo, o cenário foi um salto de 318 empreendimentos paralisados na saúde em 2023 para 4.580 neste ano.
I.3 Cenário atual de obras paralisadas 83. Inicialmente, mostra-se relevante a verificação do cenário atual das obras paralisadas no país por segmento. Pode-se depreender do gráfico a seguir, que a maior parte dos empreendimentos paralisados se concentram nos segmentos de saúde e educação, representando somadas (8.674) 72,6% do total de 11.941 obras paralisadas no país. Indicando que o pacto, mesmo que restrito às áreas supramencionadas, será responsável por retomar a maior parcela dos projetos paralisados. Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 77203662. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 021.731/2019-5 12 Figura 5 – Obras paralisadas por setor em 2024. Fonte: Painel de Obras do TCU (disponível em: https://paineis.tcu.gov.br/ObrasParalisadas, acesso em 22/8/2024) 84. De forma geral, a análise dos dados sobre a carteira de obras paralisadas apresenta um panorama de avanços e desafios no contexto atual. No segmento de Educação Básica, ao comparar com o ciclo de 2023 com 3.580 paralisações, observa-se um aumento de 514 obras paralisadas, o que pode indicar obstáculos de gestão relevantes a serem superados nessa área. 85. No entanto, sabe-se que o número foi impulsionado pelas iniciativas de busca ativa e reavaliação do estado atual dos empreendimentos em razão das ações relacionadas ao pacto de retomada de obras. Figura 6 – Obras repactuadas - FNDE.
Figura 6 – Obras repactuadas - FNDE. Fonte: Painel de Acompanhamento da Retomada de Obras FNDE (disponível em: https://app.powerbi.com/view?r=eyJrIjoiNDQ3YWI5ZWItNTNiZi00Y2ZjLTkyNTAtMDBhZGE1 OGU4NTQ0IiwidCI6ImNmODQ1NGQzLWUwMTItNGE5ZC05NWIzLTcwYmRiNmY0NTlkN SJ9, acesso em 24/7/2024) 86. Sobre essa iniciativa, o programa, iniciado pela Medida Provisória 1.174, de 12 de maio de 2023, gerou, até 24/7/2024, apenas 100 termos de repactuações em pouco mais de um ano. Este é um parâmetro importante a ser acompanhado no próximo ciclo de fiscalização, pois espera-se que o Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 77203662. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 021.731/2019-5 13 quantitativo de obras paralisadas sofra diminuição significativa à medida que o pacto avance para a contratação e retomada das obras. 87. Importante destacar que o aumento identificado acima contrasta com a situação em outros segmentos, onde se registra uma diminuição no número de obras paralisadas, refletindo progressos na retomada de projetos. 88. Especificamente, os segmentos de Educação Superior, Esporte, Saneamento, Turismo e Infraestrutura e Mobilidade Urbana mostraram melhorias, com destaque para este último, com redução de 611 obras paralisadas, cerca de 33%, quando comparado com 2023. 89. Por outro lado, ao verificar as obras que paralisaram no último período avaliativo, os setores de educação e saúde são igualmente os responsáveis pela maior parte das obras que tiveram problemas de execução, o que indica uma dificuldade persistente de gestão e execução dos contratos dessas duas pastas setoriais.
Figura 7 – Obras que paralisaram no último período avaliativo Fonte: Painel de Obras do TCU (disponível em: https://paineis.tcu.gov.br/ObrasParalisadas, acesso em 22/8/2024) 90. Sobre a ótica do saneamento da carteira, uma das principais inovações do Painel de Obras Paralisadas do TCU diz respeito ao quadro comparativo sobre a movimentação realizada na carteira no último ano. Com ele, é possível acompanhar a evolução da carteira, verificando, por exemplo, quantas obras foram concluídas e quantos projetos entraram em execução no período. Figura 8 – Evolução da carteira de obras de 2023 para 2024 Fonte: Painel de Obras do TCU (disponível em: https://paineis.tcu.gov.br/ObrasParalisadas, acesso em 22/8/2024) 91. Sob a ótica da atualização dos registros constantes da plataforma, ou seja, a evolução do cenário de paralisações, fez-se necessário classificar algumas movimentações de contratos no painel, registradas, nesta análise, como obras:
(i) ajustadas na base – são contratos que se referiam a aquisição de equipamentos ou elaboração de projetos ou contratos de fiscalização que integravam o painel, e que não se referiam a obras, por isso, foram removidos os 874 registros; (ii) adicionadas – referem-se àquelas relacionadas ao pacto de retomada de saúde, conforme explicado nos parágrafos 75-82 deste relatório, resultando num incremento de 3.569 empreendimentos. (iii) novas obras – novas contratações, que resultam em 4.731 contratos e demandam atenção a fim de evitar paralisações na gestão contratual; e (iv) concluídas – empreendimentos concluídos no período, número superior às paralisações e aos novos projetos, individualmente (5.473). 92. Ainda, verificaram-se 49 casos que não encontrados nas bases de dados de origem e, assim, retirados do painel. De um período para o outro, 2.180 obras paralisaram entre os anos e 1.169 projetos retomados, fruto das iniciativas da saúde e educação para retomada. Figura 9 – Situação da carteira de obras de 2024, considerando a evolução do cenário de 2023. Fonte: Painel de Obras do TCU (disponível em: https://paineis.tcu.gov.br/ObrasParalisadas, acesso em 22/8/2024) 93. Outra análise realizada nesse ciclo, a fim de possibilitar uma visão compartimentada por plataforma, é a verificação da evolução por base de dados. Para o recorte de 2024, a base de dados de obras do Dnocs, de acordo com dados do Ministério da Integração e do Desenvolvimento regional (MIDR) foi integrada nas consolidações, além das bases vinculadas à educação básica, superior e profissional (Simec, Setec, Sesu), à saúde (Sismob e Funasa), à infraestrutura de transporte (Dnit) e demais áreas (Caixa Gerencial). 94. Em geral, as bases Sismob e Simec foram as que expressaram maior aumento de obras paralisadas, que tratam das temáticas relacionadas à saúde e à educação, respectivamente. No caso do Sismob, a indicação de obras que paralisaram é significativa, considerando as premissas adotadas sobre as obras canceladas, consideradas como paralisadas nesse ciclo, conforme explicado nos parágrafos 75-82 deste relatório. 95. Em uma análise preliminar, constatou-se uma significativa parcela de obras concluídas da carteira cuja gestão é da Caixa (49%), e ainda um bom quantitativo de obras em execução (24,3%). Entende-se que os controles realizados pela instituição bancária, na condição de mandatária da União em contratos de repasse, podem ser a causa do bom desempenho observado na condução dos contratos. No entanto, para uma conclusão precisa, faz-se necessário a realização de procedimentos adicionais sob a ótica da base de dados BD_Gerencial. 96. Essa suposição pode ser inferida a partir, por exemplo, da atuação em todo território nacional da iniciativa de assistência técnica ativa a estados e municípios, além de monitoramento dessa carteira 96. Essa suposição pode ser inferida a partir, por exemplo, da atuação em todo território nacional da iniciativa de assistência técnica ativa a estados e municípios, além de monitoramento dessa carteira (https://www.caixa.gov.br/Downloads/desenvolvimento-urbano-obras-paralisadasPara verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 77203662. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 021.731/2019-5 15 proposicoes-construtivas/cartilha-obras-paralisadas-proposicoes-construtivas.pdf, acesso em 22/7/2024). 97. Ao comparar com os ciclos anteriores, observa-se uma redução significativa da parcela de obras paralisadas em relação ao total de contratos vigentes sob a atuação da mandatária. Em 2022, essa parcela era de 46,5%, enquanto em 2023 compreendia 52,5% das obras. Já em 2024, houve uma diminuição expressiva, resultando em 38,9% de obras paralisadas na carteira sob a gestão da Caixa, totalizando 2.743 contratos. Figura 10 – Evolução carteira com participação da Caixa como mandatária Fonte: Painel de Obras do TCU (disponível em: https://paineis.tcu.gov.br/ObrasParalisadas, acesso em 22/8/2024) 98. Assim, observa-se que as ações adotadas pela Caixa se mostram efetivas no enfrentamento do problema de obras paralisadas, em que pese ainda insuficientes, considerando o histórico de paralisações. Figura 11 – Variação da carteira de obras por base de dados. Fonte: Painel de Obras do TCU (disponível em: https://paineis.tcu.gov.br/ObrasParalisadas, acesso em 22/8/2024)
99. Além das paralisações, faz-se necessário verificar sob a ótica de conclusões em todos os setores. Como uma inovação do painel, é possível comparar o cenário entre os ciclos e acompanhar as finalizações e conclusões dos empreendimentos por segmento. Figura 12 – Variação da carteira de obras por setor entre 2023 e 2024 em Acompanhamento da Carteira Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 77203662. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 021.731/2019-5 16 Fonte: Painel de Obras do TCU (disponível em: https://paineis.tcu.gov.br/ObrasParalisadas, acesso em 22/8/2024) 100. Verifica-se que a temática de infraestrutura e mobilidade urbana foi a que teve mais obras concluídas. Considerando que a maioria das obras é da base de dados da Caixa, uma das razões para esse desempenho pode ser o fluxo de novas obras, conforme elucidado nos parágrafos 95-98 deste relatório. 101. Nesse setor, o fluxo de empreendimentos novos e concluídos é significativo e balanceado, considerando que se conclui mais obras do que são iniciadas. Em uma análise sob o aspecto relacionado a conservação de patrimônio e atendimento de projetos em andamento, regulamentado pelo art. 45 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), verifica-se um cenário positivo, no sentido de que são priorizados os projetos em andamento até a inteira conclusão quando comparado a novas intervenções, tal qual também observado na área da educação básica, mesmo que de forma menos expressiva. 102. Em segundo lugar, sobre a temática genérica “outros”, a classificação é resultado da dificuldade de enquadramento com base no cadastro originário, devido à grande oscilação registrada entre os setores.
103. Não obstante ter sido constatado que o segmento aborda obras de edificações e de reformas, pontes, aterros sanitários, adequação e construção de estradas estaduais e vicinais, a inviabilidade de verificação automática da correlação entre o instrumento e o rol definido pelo SDI/AudUrbana levou à atribuição da classe como genérica, não impedindo que, em cada empreendimento, seja possível visualizar a classificação na origem dos dados. 104. Quanto ao fluxo, em que pese a diferença positiva entre novas intervenções e as concluídas, faz-se necessário priorizar aqueles em andamento até a inteira conclusão, principalmente para alocação de recursos. 105. Sobre as temáticas de saúde e educação, as conclusões são em menor escala, e representam, um pouco mais que 10% do total de obras em cada área. O baixo percentual de conclusões pode ser relacionado aos custos operacionais decorrentes, por exemplo, com equipamentos, pessoal, mobiliário, assim, para que se torne efetiva, além de recursos para finalizar as obras, faz-se necessário prever e arcar com as demandas operacionais. Por outro lado, no caso das obras de infraestrutura e mobilidade, no caso de pavimentação, a efetividade da intervenção é vista assim quando concluída. 106. Um comparativo também realizado neste acompanhamento foi em relação ao percentual de execução física somente das obras paralisadas por base de dados revelados na figura abaixo (exceção feita às obras do Dnit e MIDR, que não continham registro de execução física): Figura 13 – Comparativo execução física por base de dados das obras paralisadas.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 021.731/2019-5 17 Fonte: elaboração pelo SDI/AudUrbana a partir das bases BD_Gerencial (Caixa), Funasa, Sesu, Setec, Dnit, MIDR, Simec, Sismob e Simec-Outros 107. As obras do Sismob possuem entre 60% e 80% de execução física, em média, e com o terceiro quartil entre os 80% e 100%. Desses percentuais, mostra-se que as obras relacionadas a saúde possuem maior tendência à conclusão, evidenciando a necessidade do instrumento de reativação para alteração em sistema, já que as obras foram concluídas com recursos do ente federativo, conforme explicado na Seção IV. Esse comportamento destoa das demais bases, já que o terceiro quartil das demais estão menores que 70% e com média entre 20% e 40%. 108. Ainda, sobre a temática relacionada a infraestrutura e mobilidade, sob responsabilidade, em maioria, do Ministério da Cidades, a análise dos dados dessas revela um padrão preponderante. A quantidade de instrumentos paralisados com valor de investimento até R$ 300.000,00 são 177 (14,24% dos instrumentos) e possuem valor total de R$ 46.279.639,23. Em seguida, os instrumentos com valor entre R$ 300.000,00 e R$ 600.000,00 resumem a 393 (31,62% dos instrumentos) com valor total de R$ 176.105.280,59. Diante disso, verifica-se que quase metade das obras paralisadas que constam da carteira de infraestrutura e mobilidade urbana apresentam valor de investimento de até R$ 600.000,00 e está relacionada à pavimentação. 109. Percebe-se, ainda, no comparativo entre setores de obras que continuaram paralisadas, que, em média: (i) o setor de infraestrutura urbana e mobilidade possui 44,4 meses (mais de três anos) de duração; (ii) o setor de educação básica possui 107,1 meses (mais de oito anos) de duração; (iii) o setor de saúde possui 59,5 meses (quase quatro anos) de duração; e (iv) o setor de saneamento possui 133,6 meses (mais de onze anos) de duração. Na ótica das obras que se mantiveram paralisadas, pode-se sugerir que, para o setor de infraestrutura urbana, por exemplo, a retomada dessas obras pode ser facilitada, tendo em vista a possibilidade de termos ainda vigentes, assim como o menor risco de involução significativa da obra e menor diferença de custos para conclusão. Figura 14 – Duração média das obras que continuaram paralisadas por setor TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 021.731/2019-5 18 Fonte: Painel de Obras do TCU (disponível em: https://paineis.tcu.gov.br/ObrasParalisadas, acesso em 22/8/2024) 110. Outro ponto importante a destacar é que uma pequena parte das obras paralisadas no setor de infraestrutura e mobilidade urbana são responsáveis pela parcela majoritária do investimento do segmento. Constatou-se que das 1.243 obras paralisadas do setor de infraestrutura urbana e mobilidade, ao menos 200 empreendimentos representam cerca de 80% do valor total investido. 111. A primeira intervenção representa 29,34% do total investido com R$ 1.224.814.155,93 cujo instrumento é 676829 com objeto “Corredor de ônibus Salvador Bahia Vias Estruturais Sistema de Corredores na Cidade de Salvador”, localizada em Salvador/BA, e causa de paralisação na base de origem por “Discricionariedade do Gestor do Programa (Ministério)”. 112. A segunda refere-se ao “Aumento da capacidade e velocidade do BRT na extensão do Eixo Norte Sul Eixo Leste Oeste e terminais” (instrumento 679291) localizado em Curitiba/PR e valor total de R$ 189.590.000,00 (4,54%) e classificado com causa de paralisação por “Discricionariedade do Gestor do Programa (Ministério)”. 113. Por fim, a terceira refere-se a “II Perimetral Via Metropolitana Norte IV Perimetral Binário Cajueiro Seco Corredor de Ônibus Recife/PE II Perimetral” (instrumento 680540), localizado em Recife/PE, com valor de R$ 174.203.031,54 (4,17%) e classificado com causa de paralisação com “Dificuldade técnica do tomador”. 114. Cotejando as informações levantadas, verifica-se que, a despeito das especificidades das obras desse segmento, parte considerável da complexidade de gestão dessa carteira advém da alta rotatividade e alto volume de empreendimentos, os quais, em que pese terem menor custo particular, permitindo execução e conclusão em prazo mais curto, carregam a dificuldade de gestão administrativa inerente a toda transferência voluntária. 115. Em todo caso, depreende-se da análise dos dados da carteira que o setor demonstra desempenho positivo, promovendo o saneamento da carteira. 115.1.Por fim, com o objetivo de centralizar as informações e facilitar a gestão processual, será proposto o encerramento do presente TC 021.731/2019-5, que trata do acompanhamento do Acórdão 1.079/2019-TCU-Plenário, tendo em vista que anualmente essa Corte já faz o acompanhamento das obras e publica a evolução em painel de obras próprio. Atualização das informações de contratos de obras públicas 116. O segundo ciclo de acompanhamento, Acórdão 2.555/2022-TCU-Plenário, determinou que fossem encaminhadas informações atualizadas de contratos de obras públicas, indicando aquelas constantes do art. 2º, inciso VII, do Decreto 10.012/2019, de alguns órgãos e entidades, ao Ministério da Economia, atualmente representado pelo Ministério da Gestão e Inovação (MGI), para publicação no Painel de Obras do Governo Federal e posterior consolidação. 9.5. determinar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União aos órgãos e entidades listados a seguir e a todos os demais cujas informações estejam pendentes que, no prazo de 30 (trinta) dias, encaminhem ao Ministério da Economia para publicação no Painel de Obras do Governo Federal, no formato definido por essa pasta, informações atualizadas de seus respectivos contratos de obras públicas, indicando aquelas constantes do art. 2º, inciso VII, do Decreto 10.012/2019: 1. Ministério de Minas e Energia; 2. Departamento Nacional de Obras Contra Secas; 3. Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba; 4. Superintendência do Desenvolvimento do Centro-Oeste; 117. Após notificado, o Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI) apresentou a Nota Informativa 325/2023/MGI (31278658) (peça 480, p. 3-8), respondendo sobre a atualização do Painel de Obras do Governo Federal. As respostas encaminhadas pelos órgãos setoriais estão elencadas nas peças a seguir: Tabela 3 – Solicitação de informações atualizadas de seus respectivos contratos de obras públicas. OFÍCIO PEÇA DESTINATÁRIO RESPOSTA (PEÇAS) 63291/2022-TCU/Seproc 420 Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba (Codevasf) 443 a 447 63290/2022-TCU/Seproc 418 Departamento Nacional de Obras Contra Secas (Dnocs) 448 a 459 482 a 486 63292/2022-TCU/Seproc 419 Superintendência do Desenvolvimento do Centro-Oeste (Sudeco) 460 a 479 63289/2022-TCU/Seproc 426 Ministério de Minas e Energia (MME) - Fonte: elaboração própria 118. Do exposto, serão avaliadas as comunicações enviadas pelos órgãos setoriais com o fim de atender o item 9.5 do Acórdão 2.555/2022-TCU-Plenário. 119. A Codevasf alegou que foi criada função automatizada para envio de informações à pasta vinculada, entretanto, havia duplicidade de instrumentos no registro no Painel de Obras considerando a existência de mais de uma localidade/meta. A resolução encontrada foi a criação de duas classificações, uma contendo a localidade dos projetos e outra contendo os demais dados de instrumentos e projetos, unificadas pela chave Código Projeto – SGPA (peça 443). 120. Acerca dos contratos de competência do Dnocs, o Ofício 71/2023/GAB-SE-MIDR (peça 486, p. 6) reforça que as obras registradas na Plataforma Transferegov.br têm informações carregadas automaticamente no painel, entretanto, as obras do PAC precisam de serviço de TI que conecta os sistemas para troca de informações. Nesse procedimento, o Dnocs aponta que, em que pese ter efetuado as atualizações, o órgão responsável pelo cadastro, à época o Ministério do do Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 77203662. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 021.731/2019-5 20 Desenvolvimento Regional (MDR), era classificado como órgão executor da obra e, caso o Departamento inserisse novamente seus contratos, haveria duplicidades no sistema (peça 451, p. 4). 121. A fim de solucionar a questão, a pasta responsável acrescentou a sigla do órgão responsável no título do empreendimento, por exemplo “DNOCS: Título do empreendimento”, o que possibilitaria identificar o responsável pela obra cadastrada (peça 486, p. 1). 122. A terceira entidade vinculada ao Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional (MIDR), Sudeco, respondeu sobre os três investimentos em infraestrutura a seu cargo que faziam parte do antigo PAC, como demonstrado abaixo. Ademais informou sobre a indisponibilidade de estrutura de Tecnologia da Informação para envio direto ao Painel de Obras, o sistema Serviço de Obras – SISRO, bem como, não possuía servidores com o referido acesso (peça 477, p. 2). Figura 15 – Investimentos a cargo da Sudeco Fonte: Nota Técnica 92/2023/CEPPE/CGAPPE/DPA/SUDEC (peça 477, p. 1) 123. Em consulta ao Painel de Obras, em junho de 2024, verificou-se que o MIDR possui 10.878 obras sob sua responsabilidade, sendo que Tabela 4 – Dados dos contratos cujo responsável é o MIDR retirados do Painel de Obras Órgão Setorial Obras Investimento total % MIDR 6.546 R$ 16.519.199.769,79 73,67% Codevasf 2.504 R$ 3.160.585.391,66 14,10% Sudeco 912 R$ 1.504.255.668,21 6,71% Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (Sudam) 541 R$ 890.646.010,93 3,97% Dnocs 160 R$ 190.386.014,47 0,85% Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) 190 R$ 134.021.668,66 0,60% Agência Nacional de Águas (ANA) 25 R$ 22.954.846,38 0,10% 10.878 R$ 22.422.049.370,10 Fonte: elaboração própria a partir de dados do Painel de Obras retirados de junho de 2024. 124. Sobre esses registros, há alguns apontamentos: (i) são registros retirados da Plataforma Transferegov.br, apenas; (ii) a data de atualização refere-se à atualização do Transferegov.br; (iii) não há registros de obras com situação “paralisada” vinculadas a cada setorial, o que pode dificultar a tomada de decisão. Figura 16 – Obras sob responsabilidade do MIDR no Painel de Obras Fonte: Painel de Obras retirados em junho de 2024 125. Da análise, tem-se que as informações relativas às obras são aquelas obtidas de forma automática pelo Transferegov.br. Ou seja, as obras cadastradas são aquelas cuja origem de recursos são as transferências, com fonte do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União, a órgão ou entidade da administração pública estadual, distrital, municipal, direta ou indireta, consórcios públicos e entidades privadas sem fins lucrativos. No entanto, àquelas que demandam esforços para conclusão, paralisadas, não estão disponíveis nessa view, em verdade, estão cadastradas em view no qual o órgão superior é o Ministério de Desenvolvimento Regional (MDR), atual MIDR. 126. Nessa consulta, constatou-se que havia 5.749 obras sob sua competência que representavam R$ 297,07 bilhões, sendo que 19,36% de obras estão com situação como “paralisada” com dados atualizados até 1/8/2023. Figura 17 – Obras cadastradas pelo MDR Painel de Obras TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 021.731/2019-5 22 Fonte: Painel de Obras retirados em junho de 2024 127. Desses 1.113 registros de obras com situação “paralisada” do MDR, 33,24% não possuíam registros relacionados às causas de paralisação e totalizavam em R$ 18.695.575.564,55. As principais causas cadastradas são ilustradas abaixo e são relacionadas a: (i) problemas técnicos de execução; (ii) dificuldades técnicas da organização executora; e (iii) outras causas que enquadram ausência de recursos orçamentário e financeiro, não obtenção de licenças, autorizações ou outros instrumentos equivalentes, desistência ou abandono pela empresa sem justificativa, entre outras. Figura 18 – Causas de paralisação de obras vinculadas ao MDR. Fonte: elaborado pela equipe a partir de dados do Painel de Obras retirados em junho de 2024. 128. Consta-se que, no âmbito da temática de desenvolvimento regional, o desafio para retomada de obras se relaciona à capacidade institucional dos entes subnacionais, seja na elaboração dos projetos ou na execução de obras, seja na gestão e fiscalização de contratos. Assim, tal qual determinado no item 9.1.4 do Acórdão 1.079/2021-TCU-Plenário, faz-se necessário ações coordenadas pelo ente nacional a fim de desenvolver a capacidade institucional dos tomadores de recursos.
42. Por esta razão, além de acompanhar as propostas da unidade atinentes ao tema, propugno por recomendar ao Ministério da Economia que reforce as iniciativas de desenvolvimento da capacidade institucional dos entes tomadores de recursos, por meio das ferramentas que entender mais adequadas, em respeito à discricionariedade de suas ações. Cito, a título Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 77203662. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 021.731/2019-5 23 exemplificativo, a capacitação de gestores a distância, o desenvolvimento de manuais de licitação e contratação e o uso de projetos padrões. (grifos nossos) 129. Verifica-se que os registros vinculados a temática de desenvolvimento regional, sob responsabilidade do MIDR, antigo MDR, podem indicar um déficit qualitativo, considerando: (i) a incompletude dos dados, por exemplo, com ausência de causas de paralisação; (ii) a ausência de comunicação entre os empreendimentos cujo filtro órgão superior é MIDR e MDR, considerando que deveriam representar as mesmas informações, contendo paralisações, execuções, prestações de contas; (iii) as desatualizações das bases, em que pese constar no Painel de Obras que a base do MDR foi atualizada em 1/8/2023, em análise específica dos empreendimentos, verificou-se que há registros de 22/8/2022 (nos casos de obras cuja causa raiz são problemas técnicos de execução) e de 11/8/2021 (nos casos de obras sem registros de causa de paralisação). 130. Acerca da consideração de ausência de comunicação entre os empreendimentos cujo MIDR é responsável, há um painel que explicita a Carteira de Investimentos informando as fontes de recursos, situação do objeto, órgão setorial responsável e demais informações relevantes, conforme ilustrado na figura a seguir. Figura 19 – Carteira de Investimento MIDR
Figura 19 – Carteira de Investimento MIDR Fonte: https://paineis.mdr.gov.br/1.%20Carteira%20de%20Investimentos%20- %20MIDR/eyJrIjoiMmJmYTczNWItYzNkMi00MDk1LTk0MDQtMzUwMzY4ZjEyZGI0IiwidCI 6Ijk2MTFlY2UxLTM0MTQtNGMzNS1hM2YwLTdkMTAwNDI5MGNkNiJ9, acesso em 3/7/2024 131. Em que pese existir transparência nos painéis citados, não se mostra acessível, tendo em vista que as bases de cada empreendimento se encontram pulverizadas. Entende-se que todas deveriam estar na Carteira de Projetos e Investimento do MIDR já que esse painel possui o viés informativo, como também deveriam estar no Painel de Obras Federal já que o papel é consolidar todas as obras com recursos da União de modo a auxiliar na tomada de decisão e na alocação de recursos, enquanto o Cadastro Integrado de Projetos de Investimento – Obrasgov.br (antigo CIPI) não está em pleno funcionamento. 132. Por fim, a respeito do Ministério de Minas e Energia (MME), não foi obtido retorno durante o período de comunicações para que enviasse informações dos contratos. Em consulta ao Painel de Obras do Governo Federal, em junho de 2024, constatou a existência de 14 cadastros sob competência do órgão superior que totalizavam em R$ 266,6 milhões. Entretanto, não havia informações sobre a data de atualização dos dados; os cadastros se referiam a objetos estranhos à execução de obras, como concessão de bolsas; e que havia um convênio que representava 95% do investimento total tutelado pela pasta. Ademais, a situação atual dos cadastros se resumia a concluída (11), cancelada (1) ou em prestação de contas (2), com nenhum registro de paralisada. 133. De acordo com o órgão (peça 528, p. 1), o Relatório das Ações do PAC Junho de 2019 apresentava 187 empreendimentos cujo responsável é o MME. Entretanto, após análises da entidade, foi constatado empreendimentos em duplicidade e com situação concluída, resultando em 51 empreendimentos da carteira original. Ainda, foi apontado a existência de 45 intervenções que se enquadravam como “privados”, cabendo ao órgão o monitoramento do suprimento energético da demanda. Finalmente, tendo restado seis intervenções, foi detectado que cinco haviam sido descontinuadas, subsistindo um empreendimento a ser monitorado pelo referido Ministério: Itapiranga, cujo objeto é a elaboração de EVTE-EIA-RIMA-Aproveitamentos Hidrelétricos, com status em novembro de 2021 como “em andamento”. 134. Sobre esse empreendimento, o MME requisitou maiores informações à Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) e foi informado que o objeto se trata de estudos prévios para análise de viabilidade, possuindo também natureza privada do desenvolvedor (peça 529, p. 2). O Ministério ainda expõe: Devido à natureza das atribuições da Pasta, o Ministério de Minas e Energia não executa ou financia empreendimentos com recursos públicos. O MME detém a atribuição de definir diretrizes e indicar as perspectivas de expansão futura dos setores de Mineração, Energia Elétrica, Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis, de infraestrutura necessária para atender a demanda nacional. Todas as obras necessárias a implantação de empreendimentos que atenderão as demandas direcionadas aos setores sob supervisão deste MME são de natureza privada, não havendo, portanto, nenhuma obra sob supervisão direta deste Ministério ou que dependam de recursos públicos para sua consecução. 135. Em consulta ao Relatório de Ações do PAC (peça 530), algumas verificações foram realizadas. Inicialmente, excluindo os empreendimentos em duplicidade, os com estágio como “concluído” ou “cancelado”, e os enquadrados como privados, restaram 18 empreendimentos que consistiam em elaboração de EVTE-EIA-RIMA, pesquisa exploratória, levantamentos/estudos, inventário e uma intervenção enquadrada no programa Luz Para Todos no Piauí (peça 531). Sobre a intervenção do Luz Para Todos, o jurisdicionado a considerou como concluída, no entanto, no Relatório de Ações do PAC, a situação não foi informada. 136. Ainda, nesse relatório, verificou-se a existência de três projetos com situação como “paralisada” que totalizavam R$ 1,24 bilhão: (i) Interligação Manaus - Boa Vista-Transmissão de Energia Elétrica-Empreendimento de Transmissão de Energia Elétrica; (ii) Fazenda Vera CruzGeração de Energia Elétrica-Usina Eólica; e (iii) Povo Novo-Geração de Energia Elétrica-Usina Eólica. No entanto, por se tratar de empreendimento de transmissão de energia, de usina eólica e de geração de energia, assumindo as premissas informadas na Nota Informativa 17/2021/AEGP/SE (peça 528), esses projetos também são enquadrados como privados. 137. Em face do exposto, a partir dos dados trazidos pelo jurisdicionado, considerando que os empreendimentos para atender a demanda nacional e supervisionados pelo MME não são custeados com recursos públicos, mas com natureza privada, entende-se que a atualização no Painel de Obras não se mostra pertinente, uma vez que o painel busca dar transparência às obras custeadas com recursos da União. 138. Diante do exposto, considera-se que, a partir das comunicações, os setoriais Dnocs, Codevasf e Sudeco ensejaram esforços para atualizar os dados no Painel, atendendo o item 9.5 do Acórdão 2.555/2022-TCU-Plenário. Entretanto, faz-se necessário que o ministério a que estão vinculados faça a consolidação e disponibilize as informações, considerando que essas entidades não possuem acesso direto ao Painel. 139. Em complemento, quanto ao Ministério de Minas e Energia (MME), considerando que os contratos de obras a ele vinculados são de natureza privada, a atualização no painel destoa do objetivo principal da ferramenta, que busca dar transparência as obras custeadas com recursos da União. Embora a proposição de cumprimento da determinação contida no item 9.5 do Acórdão 2.555/2022-TCU-Plenário, cabe o alerta ao jurisdicionado de consultar as informações atualmente disponíveis na plataforma a fim de que se verifique a fidedignidade dos contratos. Plataforma única de gestão e centralização de informações de obras públicas 140. Ainda, o item 9.7 do Acórdão 2.555/2022-TCU-Plenário recomendou a inserção de módulos adicionais à Plataforma de modo a proporcionar a transparência de todos os recursos federais para obras: 9.7. recomendar ao Ministério da Economia, com fulcro no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União que avalie a conveniência e oportunidade de incluir o Painel de Obras como um módulo do CIPI e garantir que todos os recursos federais para obras sejam concentrados em um só sistema, com fidedignidade e integralidade dos dados: 141. Em resposta a esse item, a Nota Informativa SEI 325/2023/MGI (peça 489) informou estar em elaboração a Portaria que constará cronograma de inserção de dados no Obrasgov.br, inclusive dos instrumentos contidos no Decreto 10.012/2019, que trata dos investimentos do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e atualmente disponíveis no Painel de Obras, bem como as demais obras do orçamento fiscal e da seguridade social (peça 489, p. 5). 142. Sobre os temas relacionados a atualização do Obrasgov.br, o TC 036.106/2019-4, referente ao monitoramento das determinações contidas no Acórdão 1.079/2019-TCU-Plenário, acompanha as resoluções implementadas pelo Ministério, sendo também recomendado no item 9.4 do Acórdão 517/2024-TCU-Plenário, principalmente sobre o tema de inclusão do Painel de Obras como um módulo no Obrasgov.br. 143. Registra-se que as informações vinculadas aos contratos de obras públicas dos órgãos e entidades, por exemplo daqueles listados no item 9.5 do Acórdão 2.555/2022-TCU-Plenário, estão pulverizadas em painéis e/ou bases de cada setorial, dificultando o acesso completo e unificado das obras custeadas com recursos públicos federais. Em complemento, quando comparado ao Painel de Obras, as informações não são correspondentes, prejudicando a confiabilidade e veracidade das informações. 144. Como constatado na análise dos setoriais vinculados ao MIDR e do MME, a atualização da ferramenta cujo objetivo é dar transparência às informações e aos dados correlatos aos empreendimentos executados com recursos da União se mostra negligenciada. Em que pese a plataforma ser gerida e mantida pelo MGI, cabe aos órgãos setoriais inserirem os registros e atualizá-los, e diante de dificuldades sobre cadastro ou portabilidade de sistemas, cabe interlocução com MGI. 145. Percebe-se o esforço do Ministério em implementar o Obrasgov.br, conforme determinações proferidas por esta Corte, ainda mais quando o antigo Painel de Obras +Brasil vem se mostrando desatualizada, principalmente, naquelas obras cuja fonte não é do Transferegov.br. 146. Não obstante, exigir da pasta a manutenção de dois sistemas paralelos com objetivos similares não se mostra razoável, tampouco a ausência de plataforma que possibilite a transparência dos dados de contratos de obras públicas custeadas com recursos federais com fidedignidade e completude. 147. Noutro giro, sabe-se que esta Corte de Contas há tempos promove agenda com o objetivo de reduzir os impactos do surgimento e manutenção de obras paralisadas no país. Essa agenda se embasa nas recomendações emitidas no Acórdão 1.079/2019-TCU-Plenário. Entre os principais objetivos (ou aspectos) das recomendações, destacam-se: 9.1.1.3 A integração futura das bases de informação para favorecer a constituição do Cadastro Geral de Obras Públicas, com o objetivo de centralizar e facilitar o acesso às informações sobre obras públicas.
9.1.1.4 A ampliação da transparência, permitindo a comparação entre diversos setores, para que a sociedade possa acompanhar e comparar o desempenho e a eficiência dos investimentos em diferentes áreas. 9.1.3 A uniformização dos critérios de classificação de obras paralisadas, visando garantir maior transparência e confiabilidade das informações, além de permitir o acompanhamento estatístico e a comparabilidade de desempenho entre setores distintos. 148. Mais adiante, o Relator, Ministro Vital do Rêgo, em seu voto no âmbito do Acórdão 1.228/2021-TCU-Plenário, verificando a inconsistência existente na consolidação e publicação de dados pelo ME das informações recebidas das pastas setoriais, assentou o seguinte: 25. A utilização de banco de dados pulverizados na administração pública, da forma como é feita ainda hoje, tem se mostrado ineficiente para a gestão dos recursos públicos. Isto porque a ausência de um Cadastro Geral de Obras Públicas prejudica a visão global da carteira de projetos do governo federal e dificulta a priorização de investimentos. 26. A própria descentralização da gestão das obras do PAC, por exemplo, ocasionou a redução dos dados disponibilizados e uma perda considerável das informações das obras paralisadas. Como consequência, parte dos dados necessários para este levantamento não pode ser obtida e estudada, justamente porque não há a devida centralização e consolidação das informações das obras públicas. 27. Embora seja plausível que cada órgão faça o levantamento das informações dos seus respectivos projetos, é importante que haja um responsável pela padronização e consolidação dos dados. E, de acordo com os normativos vigentes, esse órgão é atualmente o Ministério da Economia. 28. Por tais razões, acompanho a proposta da SeinfraUrbana de dar ciência ao Ministério da Economia de que as alterações verificadas no gerenciamento das informações referentes às obras constantes do banco de dados do PAC comprometem a transparência e aumentam o risco de prejuízos associados aos empreendimentos, na medida em que dificultam o acompanhamento adequado, pelo próprio Ministério, pelos órgãos de controle e pela sociedade, da evolução física e financeira dessas obras públicas, em ofensa ao art. 7º, inciso III, da Lei 10.180/2001 e aos artigos 5º, 6º, inciso I, e 8º da Lei 12.527/2011. 29. Acrescento ao encaminhamento sugerido pela unidade técnica, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, inciso II, do RITCU, a proposta de determinar aos órgãos e entidades listados anteriormente e a qualquer outro cujas informações também estejam pendentes que encaminhem ao Ministério da Economia, no formato definido por esse último, no prazo de trinta dias, informações atualizadas de seus respectivos contratos de obras públicas, indicando, no mínimo, aquelas constantes do art. 2º, inciso VII, do Decreto 10.012/2019 e se há intenção de dar continuidade a cada contrato. 149. Assim, tem-se duas dimensões importantes na problemática abordada pelos acórdãos supracitados. A falta de convergência metodológica e de padronização de conceitos relacionados a classificação das obras, e a dificuldade de centralização das informações, tanto no envio quanto no recebimento e consolidação dos dados. 150. Em resposta às recomendações referentes a primeira problemática, o Acórdão 1.328/2020- TCU-Plenário registrou como implementadas as recomendações 9.1.1, reconhecendo os esforços do Ministério da Economia com vistas ao compartilhamento de informações, convergência de processos de trabalho e padronização de conceitos e de conteúdos relacionados à condução da carteira de obras, promovendo conferências e reuniões sistemáticas com diversos ministérios. 151. No tocante a uniformização das classificações e metodologias no gerenciamento de obras públicas, esta Corte de Contas, ao proferir o Acórdão 871/2022-TCU-Plenário, também reconheceu o trabalho do Ministério da Economia para a criação do cadastro único de obras, considerando cumprida a recomendação 9.1.3.
152. Nesse contexto, destacam-se os normativos a seguir, quais sejam: as Portarias SEGES/ME 25.405/2020, SEDGG/ME 12.766/2021 e MGI-SEGES 4.322, de 15 de agosto de 2023, que estabelecem diretrizes de utilização do sistema Obrasgov.br e a uniformização das classificações de obras públicas, bem como, mais recentemente, a Lei 14.719/2023, que trata do pacto de retomada de obras. Figura 20 – Definições situação de obras por normativo. Fonte: elaboração própria, com base na Portarias SEGES/ME 25.405/2020, MGI-SEGES 4.322/2023 e Lei 14.719/2023. 153. Em tempo, esclarece a inclusão da Portaria Conjunta MF/MPO/MGI/CGU/SRI-PR 111, de 26 de agosto de 2024, no rol de normativos que definem situação de obra, pois, em resposta a decisão proferida no âmbito da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 7.697, verificou-se a necessidade de orientar os procedimentos necessários para execução de emendas impositivas no repasse de recursos a obras efetivamente já iniciadas e em andamento ou para ações voltadas para atendimento de calamidade pública. 154. Em relação a Portaria SEGES/ME 25.405/2020 (instituição do Obrasgov), e sua atualização com a Portaria MGI-SEGES 4.322/2023, ressalta-se que, apesar da norma se referir a regulamentação do Obrasgov.br, ela não se limitou a isso, tendo em vista que os arts. 8° e 10 incitam que os sistemas próprios dos entes executores devem garantir a comunicação de forma automatizada e se adequar ao Obrasgov.br. 155. Noutro giro, a Portaria MGI/SEGES 4.322/2023, estabeleceu um cronograma para que os setoriais inserissem os projetos de investimento em infraestrutura iniciados antes de 31/1/2021. A data limite para inserção foi fundamentada no prazo definido pelo Decreto 10.496/2020 para implementação do Obrasgov, conforme abaixo: Tabela 5 – Cronograma de cadastro de obras cuja execução tenha iniciado antes de 31/1/2021. Situação da obra Em Execução Paralisada Demais Situações Ano de início da execução do projeto de investimento Data limite para registro no Obrasgov 2019 a jan/2021 1/3/2024 1/12/2024 1/8/2025 2015 a 2018 1/6/2024 1/3/2025 Anteriores a 2014 1/7/2024 1/5/2025 Fonte: Anexo Portaria MGI/SEGES 4.322/2023. 156. Em conversa com MGI durante os trabalhos, foi alertado o descumprimento do cronograma por algumas pastas no que se refere às obras em execução, conforme consta no Anexo da Portaria MGI/SEGES 4.322/2023. No que se refere às obras paralisadas, a previsão da pasta para que todas essas obras estejam disponíveis no cadastro único é em maio de 2025. Isto posto, estima-se que a efetiva implementação do Obrasgov.br é prevista para 2025, desde que com a colaboração dos setoriais. 157. Acrescenta-se também aos conceitos o termo ‘obras inviáveis’, trazido nos Acórdãos 2.134/2023 e 1.348/2024, ambos do Plenário do TCU, que objetivam relacionar obras com fortes indícios de que não se vislumbra solução possível dentro do objeto contratado e dos ajustes firmados. 158. A definição busca tratar os casos que demandam uma readequação da funcionalidade do empreendimento com base nas necessidades e condições do município de operar o serviço público. Entretanto, a classificação requer atenção, pois deve ser embasada em inspeções in loco, audiências com população interessada, e ainda considerar a possibilidade de atualizações de projeto, não apenas na decisão do gestor local ou setorial. 159. Ademais, anota-se que essas providências são parte de uma iniciativa mais ampla, liderada pelo Ministério da Gestão e Inovação em Serviços Públicos (MGI), visando a convergência metodológica e a unificação dos processos de trabalho relacionados à gestão de obras públicas, resultando, por exemplo, no programa Rede de Parcerias, instituída pela Portaria SEGES/MGI 4.890, de 28 de agosto de 2023. Ainda, esse esforço foi corroborado na instituição da portaria conjunta destinada a orientar a aplicação dos recursos de emendas impositivas, tendo em vista a existência de harmonia entre definições. 160. Quanto a segunda dimensão, o Acórdão 2.555/2022-TCU-Plenário registrou como total ou parcialmente implementada, para a maior parte dos ministérios, o envio das informações ao Ministério da Economia solicitadas pelo item 9.1.1 do Acórdão 1.228/2021-TCU-Plenário para disponibilização em sítio eletrônico com base na atualização e massa de dados verificadas no Painel de Obras Transferegov.br. 161. Com este desenho, era de se esperar que fosse possível verificar retrato razoavelmente fiel e atual da carteira de obras paralisadas no país com base, em grande parte, no atendimento desses itens. No entanto, não foi o que se constatou.
162. Isso porque, apesar da clareza das diretrizes e da importância estratégica dessa unificação para a gestão da carteira, observa-se uma resistência por parte dos órgãos setoriais para a integração das bases de dados de obras. Essa resistência manifesta-se na adoção de posturas contrárias aos objetivos de convergência metodológica estabelecidos pela Portaria SEGES/ME 25.405/2020. 163. Ao analisar as informações registradas nas bases setoriais, constata-se que cada executor de obras adota a classificação pertinente a sua gestão, conforme evidenciado na auditoria que tratou da gestão de obras paralisadas que resultou na determinação 9.1.4 do Acórdão 2.134/2023-TCUPlenário. Por exemplo, no caso das obras da saúde, adota-se a classificação ‘cancelada’, mesmo quando não seja resultado de decisão judicial ou obra sem funcionalidade (TC 009.197/2022-2, peça 274, p. 29-30). 164. Soma-se a isso, a constatação de que os trabalhos de atualizações do Obrasgov.br não estão consistentes. Fato evidenciado no TC 036.106/2019-4, destinado ao monitoramento do Acórdão 1.079/2019-TCU-Plenário, especialmente quanto a implementação da plataforma, quando, em seu último ciclo, foi proferido o Acórdão 517/2024-TCU-Plenário com recomendação ao MGI que alertasse os órgãos e entidades responsáveis pela gestão de projetos de investimentos em infraestrutura, conforme abaixo: 9.4.2. alerte os órgãos e entidades do Poder Executivo federal integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social responsáveis pela gestão de projetos de investimentos em infraestrutura acerca das competências e responsabilidades dispostas nos arts. 8º a 10 da Portaria Seges/ME 25.405, de 23 de dezembro de 2020, informando-lhes que de nada adianta os esforços do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI) em implantar o cadastro unificado e normatizar o assunto se não houver a devida alimentação da Plataforma Obrasgov.br, bem como a integração de dados com os sistemas próprios de cada ente. 165. Salienta-se, ainda, que legalmente não há óbice em cada setorial manter seu sistema de acompanhamento e controle de contratos de obras públicas, já que esses painéis, além de facilitar a gestão contratual, buscam também garantir maior transparência e confiabilidade das informações. 166. Contudo, a grande questão é a ausência de comunicação e padronização desses painéis pulverizados (Ministério da Saúde, FNDE, MIDR e etc) com o Obrasgov.br, plataforma criada com o justo objetivo de permitir o acompanhamento estatístico e comparabilidade de desempenho entre setores distintos de atuação. E ainda, não se mostra razoável o esforço paralelo dos setoriais em desenvolver sistemas próprios de gestão e acompanhamento de obras públicas que poderiam ser somados a iniciativa central do MGI. 167. Ainda que se opte por manter sistemas pulverizados, é certo que o uso de classificações alheias às definidas na norma por parte dos órgãos setoriais não apenas desafia a diretriz de uniformização, mas também compromete a integridade e a comparabilidade dos dados sobre obras públicas no país, enfraquece os esforços de padronização e leva a uma fragmentação indesejada das informações sobre obras públicas. 168. O resultado da falta de uniformidade e integração entre os sistemas de informação considerando as medidas dissonantes adotadas é, por exemplo, a possibilidade real de uma obra ser considerada cancelada em um portal, e paralisada em outro. 169. Tudo isso se encerra em um cenário de crescente desinformação sobre a carteira de obras paralisadas, fundado na impossibilidade de verificar a situação das obras no Painel de Obras (+Brasil), que deixou de receber atualizações completas de todos os setoriais antes que o Obrasgov.br tivesse os registros necessários para isso, com o agravo da constatação de que os órgãos setoriais publicaram painéis próprios de transparência, com classificações e metodologias próprias, divergindo da uniformização proposta pelo Acórdão 1.079/2019-TCU-Plenário e dos padrões estabelecidos pelas portarias do Ministério da Economia. 170. Dessa forma, além da atuação do órgão central para impulsionar o cadastro único de projeto, faz-se necessária a atuação dos executores de intervenções para que cooperem com o cadastro, já que eles são quem acompanham as obras e deveriam ter conhecimento sobre a situação de cada investimento. E ainda, mostra-se oportuno que os órgãos setoriais possam compartilhar os esforços para a confecção de um sistema único de gestão e acompanhamento de obras organizado pelo órgão central. 171. Por fim, oportuno relatar as decisões tomadas pelo Supremo Tribunal Federal (STF) quanto as emendas constitucionais 86/2015, 100/2019, 105/2019 e 126/2022 que introduziram a obrigatoriedade de execução das emendas parlamentares individuais e de bancada, destinando uma porcentagem da receita corrente líquida da União para essas emendas, permitindo transferências diretas de recursos para estados e municípios sem vinculação específica e aumentando a margem de receita vinculada a essas emendas. 172. Constatou-se atuação do STF em relação as emendas parlamentares, especialmente, quanto a rastreabilidade e transparência. Conforme informado no parágrafo 153, a ADI 7.697/DF impôs, em sede de cautelar, entre outros requisitos, o cumprimento de regras de transparência e rastreabilidade que permitam o controle social do gasto público, com a identificação de origem exata da emenda parlamentar e destino das verbas, da fase inicial de votação até a execução do orçamento. Em atendimento a essa decisão, a Portaria Conjunta MF/MPO/MGI/CGU/SRI-PR 111/2024 estabeleceu no art. 8° a necessidade de utilização do Obrasgov.br ou Transferegov.br para comprovação do início ou andamento das execuções, como meio para possibilitar essa característica. 173. Uma segunda decisão, agora no âmbito da ADPF 854/DF, destacou as transferências fundo a fundo, como as utilizadas no âmbito da saúde: Migração para o Transferegov: O Tribunal de Contas da União (TCU) propôs que o Executivo promova a migração para o sistema Transferegov, assegurando ao TCU e à Controladoria-Geral da União (CGU) acesso em tempo real a todos os dados referentes às emendas e transferências. Plano de Ação: O Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI) deve apresentar um Plano de Ação em 30 dias, a ser executado em até 180 dias, garantindo plena transparência e rastreabilidade das transferências. 174. Conforme justificado pelo Ministro Relator, essas decisões visam melhorar a transparência e a rastreabilidade na aplicação dos recursos públicos, garantindo que as informações estejam disponíveis de forma clara e acessível para fiscalização e controle. Justificativa fortemente alinhada com as determinações desta corte de contas, especialmente no que tange a gestão da carteira de obras. 175. Ressalta-se, ainda, que o item 9.4.1 do Acórdão 517/2024-TCU-Plenário sugeriu como ponto de melhoria para o Obrasgov.br a inserção do Transferegov.br para completude das informações: 9.4.1. priorize a integração do Transferegov.br ao módulo de execução física da Plataforma Obrasgov.br, haja vista a relevância das informações existentes no Transferegov.br para a completude e a fidedignidade dos dados da Plataforma Obrasgov.br; 176. Isto posto, constata-se o potencial do Transferegov.br como ferramenta meio para fomentar a transparência e rastreabilidade, tanto de obras custeadas com recursos de emendas parlamentares quanto de transferências fundo a fundo, de modo a centralizar a gestão dos empreendimentos. 177. Sobre esse ponto, especificamente sobre o Ministério da Saúde, principal órgão que executa as transferências fundo a fundo, em reunião realizada com MGI durante os trabalhos, foi informado sobre o andamento da inserção de informações de suas obras no Obrasgov.br, que se encontra em progresso. Foi informado que o grande desafio era relacionado a implementação da metodologia de custeio, por se tratar de obras custeadas com transferências fundo a fundo, e que o meio idealizado seria também pelo Tranferegov.br. Após a carga desses fundos na plataforma, as obras já se adequariam ao Obrasgov.br e estariam harmônicas àquelas disponíveis no Sismob.
178. Considerando o cenário atual, torna-se evidente a necessidade de intensificar os esforços de padronização e integração das informações sobre obras públicas no Brasil. A adesão às diretrizes estabelecidas pela Portaria SEGES/ME 25.405/2020 e pelo Acórdão 1.079-TCU-Plenário é Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 77203662. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 021.731/2019-5 31 fundamental para garantir a eficácia na gestão dos recursos públicos e promover a transparência no setor de obras públicas. 179. É imperativo que os órgãos setoriais reconheçam a importância de concentrar os esforços na plataforma Transferegov e, por consectário, no Obrasgov, e adotem uma postura colaborativa, visando o bem comum e a melhoria contínua na gestão de obras públicas no país. 180. Por todo o exposto, e em atenção às recentes decisões desta corte de contas e do Supremo Tribunal Federal (STF) sobre a necessidade de maior transparência e rastreabilidade na aplicação dos recursos públicos, sugere-se encaminhar recomendação para que os órgãos setoriais com a maior representatividade na carteira de obras avaliem a possibilidade de utilizar as plataformas Transferegov.br e Obrasgov.br não apenas para publicizar as obras objeto de emendas parlamentares impositivas, mas para realizar a gestão de todas as transferências destinadas à execução de obras centralizando o acompanhamento desses contratos. Análise saúde: Ministério da Saúde e Funasa 181. O item 9.10 do Acórdão 2.555/2022-TCU-Plenário orientou a Unidade Técnica para que realizasse procedimentos para exame na área de saúde: 9.10. orientar a unidade técnica a incluir no próximo ciclo de acompanhamento: 9.10.1. procedimentos para aprofundar as análises na metodologia usada pela Funasa e pelo Ministério da Saúde para o preenchimento do campo situação da execução da obra ao classificar que uma obra/contrato de seus bancos estaria paralisada, inacabada ou em execução; 182. Do exposto, essa análise técnica se debruçará na avaliação dos dados de obras paralisadas na área de saúde que incluem o Ministério da Saúde e a Fundação Nacional de Saúde (Funasa). 183. Inicialmente, a avaliação no tema é pertinente, considerando a publicação da Lei 14.719/2023, responsável por instituir o Pacto Nacional pela Retomada de Obras e de Serviços de Engenharia Destinados à Educação Básica e Profissionalizante e à Saúde. Como estabeleceu as regras gerais, tal qual definido no art. 16 da Lei, cabe ao Ministério da Saúde regulamentar o processo de retomada, realizado pela Portaria GM/MS 3.084/2024. 184. O escopo das obras inseridas no Pacto é definido com base nos contratos passíveis de repactuação ou reativação, segundo o §2° do art. 2° da portaria regulamentadora, ou seja, aqueles cujo objeto ajustado é do tipo construção, reforma ou ampliação e tenha sido financiado com recursos federais por meio de transferências fundo a fundo no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS).
185. Um segundo ponto abordado pela portaria foi a definição dos conceitos de paralisadas e inacabadas, assim obra ou serviço de engenharia (art. 2°): (i) paralisado aquele com prazo de execução vigente, com emissão de ordem de serviço, sem evolução da execução física registrada no Sismob; (ii) inacabado aquele sem conclusão e prazo de execução vencido; (iii) em funcionamento sem registro no Sismob aquele com prazo de execução vencido, concluído com recursos próprios (de Estado ou de Município) ou não, e em funcionamento de acordo com o objeto pactuado, mas sem registro de conclusão e de funcionamento no Sismob. 186. Acerca dos instrumentos utilizados para retomada, a reativação objetiva regularizar a situação das obras ou serviços de engenharia em funcionamento sem registro no Sismob, em outras palavras, trata-se de alteração administrativa em sistema. Já as repactuações buscam celebrar termo formal entre ente federativo e o Ministério da Saúde, a fim de retomar a execução física daqueles paralisados ou inacabados. Por fim, as reprogramações englobam as alterações de projeto básico ou termo de referência original da obra ou serviço de engenharia, ou seja, aquelas obras inacabadas que demandam alterações de projetos e que comprovem a viabilidade. 187. O procedimento é iniciado com a Manifestação de Interesse do ente federativo, tanto para os casos de reativações, orientada nos arts. 7° ao 9°, e de repactuações, normatizadas nos arts. 10 ao 14. Acrescenta-se que, em caso de ausência de manifestação, haverá implicações que Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 77203662. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 021.731/2019-5 32 incluem o impedimento de prorrogação do prazo vigente, no caso de paralisações; cancelamento da habilitação da obra ou serviço de engenharia inacabado e aplicação dos procedimentos administrativos decorrentes; e instauração de Tomada de Contas Especial (TCE), se cabível (art. 6%).
188. O art. 20 regulamenta sobre o aporte de recursos, de parcela única, necessário aos entes federativos para que finalizem as obras: as repactuações serão formalizadas com base no Índice Nacional de Custo da Construção (INCC) acumulado no período de 2007 a 2022, variando de 206,51% a 8,97% (Anexo da Portaria GM/MS 3.084/2024). Além de recursos do orçamento da União, ainda poderão ser utilizados recursos de orçamento do ente federativo ou de emendas impositivas individuais ou de iniciativa de bancada estadual ou distrital de parlamentares apresentadas ao projeto de orçamento da União. 189. Por fim, aqueles entes que concluíram as obras com recursos próprios poderão requerer ao Ministério o ressarcimento da verba pactuada originalmente e pendente de pagamento, entretanto, o procedimento depende de regulamentação da pasta. 190. Com a finalidade de auxiliar os gestores no âmbito do Pacto e dar transparência às informações sobre os contratos de obra na área de saúde, o Fundo Nacional de Saúde (FNS) elaborou painel para acompanhamento das repactuações e reativações. A ferramenta possibilita identificar as obras paralisadas ou inacabadas nos municípios de modo a colaborar nas etapas de Manifestação de Interesse e de conferência de dados, permitindo, ainda, a atualização no sistema InvestSUS. Figura 21 – Painel de Retomada de Obras - Portaria GM/MS 3.084/2024 Fonte: https://infoms.saude.gov.br/extensions/CGIN_Painel_Obras_Resultado/CGIN_Painel_Obras_Resul tado.html, acesso em 5/7/2024 191. A seguir, foi realizada análise das pastas que integram a temática saúde: Ministério da Saúde e Funasa. IV.1 Ministério da Saúde
IV.1 Ministério da Saúde 192. A classificação de 5.573 obras elegíveis à retomada foi questionada ao Ministério da Saúde por meio do Ofício 18.698/2024-TCU/Seproc (peças 496 e 497) nos aspectos de critérios para eleição desses investimentos, considerando as previsões orçamentárias. 193. Em resposta, por Despacho COHC/CGFAP/SAPS/MS (peça 519), foi informado que a fonte de informação utilizada para o enquadramento das obras elegíveis ao Pacto e, assim, os dados dos Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 77203662. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 021.731/2019-5 33 empreendimentos foram retirados do Sismob, esclarecendo que, para a reativação ou retomada de obras, os critérios avaliados foram: obras com algum percentual de execução; propostas que tenham recebido algum recurso federal; e obras canceladas ou em cancelamento que não devolveram os recursos repassados pelo Ministério da Saúde. 194. Informou que a inclusão de empreendimentos não paralisados entre os elegíveis ao pacto é justificada pelo interesse público na regularização das obras e serviços de engenharia custeados pelo Ministério da Saúde, que estão paralisados e inacabados, nos termos da Portaria GM/MS 3.084/2024, como já exposto no §187 dessa instrução. 195. Ainda, explicou que a classificação de obras como “inacabada”, a qual não era encontrada no Sismob ou painéis do FNS até o ano passado, passou a ser utilizada a partir da Lei 14.719/2023, que instituiu o Pacto Nacional pela Retomada de Obras e de Serviços de Engenharia Destinados à Educação Básica e Profissionalizante e à Saúde. 196. Por fim, aduziu que as propostas canceladas e em processo de cancelamento, que receberam recursos na modalidade fundo a fundo, independentemente do nível de execução, foram adicionadas ao painel para permitir que os entes federados atualizem o andamento das obras nos municípios. 197. Estas respostas fornecem um panorama detalhado das ações e justificativas do Ministério da Saúde em relação ao Pacto de Retomada de Obras da Saúde e ao monitoramento e classificação das obras por meio do Sismob. 198. Com relação às obras inacabadas, registra-se que este conceito é novo na pasta, e não é especificado na Portaria de Consolidação GM/MS 06, de 28 de setembro de 2017 (Consolidação das normas sobre o financiamento e a transferência dos recursos federais para as ações e os serviços de saúde do Sistema Único de Saúde), a qual, no Título IX "Do financiamento fundo a fundo para execução de obras", traz os marcos gerenciais para classificação e monitoramento da situação das obras quando determina seus prazos no artigo 1.110 (peça 533, p. 8): Art. 1110. Os estados, Distrito Federal e municípios com proposta habilitada disporão dos seguintes prazos máximos para conclusão das etapas: (Origem: PRT MS/GM 381/2017, Art. 7º) I - Etapa de Ação preparatória - fase iniciada com a habilitação da proposta em portaria específica e finalizada com o parecer favorável para transferência dos recursos da União, devendo ser superada dentro do prazo máximo de 270 (duzentos e setenta) dias, prorrogáveis por mais 270 (duzentos e setenta) dias; (Origem: PRT MS/GM 381/2017, Art. 7º, I)
II - Etapa de Início de execução da obra - fase iniciada com a transferência dos recursos financeiros da União e finalizada com a informação de execução de 30% da obra, devendo ser superada dentro do prazo máximo de 90 (noventa) dias, prorrogáveis por mais 90 (noventa) dias; (Origem: PRT MS/GM 381/2017, Art. 7º, II) III - Etapa de Execução e Conclusão da obra - fase iniciada com a informação de execução de 30% (trinta por cento) da obra e finalizada com a informação de execução de 100% da obra, devendo ser superada dentro do prazo máximo de 270 (duzentos e setenta) dias, prorrogáveis por mais 270 (duzentos e setenta) dias; e (Origem: PRT MS/GM 381/2017, Art. 7º, III) IV - Etapa de Entrada em Funcionamento - aplicável para os objetos ampliação e construção, fase iniciada com a informação sobre execução de 100% da obra e finalizada com a informação sobre a data de início do funcionamento e número do registro no Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (CNES), devendo ser superada dentro do prazo máximo de 90 (noventa) dias, prorrogáveis por mais 90 (noventa) dias. (Origem: PRT MS/GM 381/2017, Art. 7º, IV) § 1º As etapas dispostas no "caput" servem de marcos gerenciais para classificação e monitoramento da situação e dos prazos, por parte do Ministério da Saúde; (Origem: PRT MS/GM 381/2017, Art. 7º, § 1º).
199. Nesse contexto, os painéis da casa que refletem as situações registradas no Sismob não apresentam a referida classificação, criando uma visão diferente da carteira de obras em relação ao apresentado nos painéis referentes do pacto de retomada de obras da Saúde. 200. Oportuno pontuar a obrigatoriedade de atualização do Sismob a cada 60 dias, abrangendo todas as fases do andamento da obra, desde o planejamento, a qual está fundamentada legalmente nos artigos 9º, 10 e 11 da Portaria GM/MS 381/2017. 201. Esta exigência legal visa garantir um acompanhamento efetivo e periódico do progresso das obras, sendo aplicável tanto para propostas que foram habilitadas antes quanto para aquelas habilitadas após o ano de 2017. 202. A não observância desta determinação, que inclui a atualização regular do status da obra no sistema, pode resultar no cancelamento do projeto, o bloqueio do sistema para inserção de informações da obra e na consequente necessidade de devolução dos recursos financeiros alocados, reputando a este gatilho a quantidade massiva de obras canceladas na área de saúde. 203. Abaixo, há um comparativo com as situações das obras classificadas como paralisada e em cancelamento em painel que contém informações dos dados de execução, monitoramento e avaliação sobre as obras celebradas na modalidade fundo a fundo retiradas do Sistema de Monitoramento de Obras Fundo a Fundo (Sismob). Figura 22 – Painel obras celebradas na modalidade Fundo a Fundo pelo Ministério da Saúde. Fonte: Painel Obras Fundo a Fundo do FNS (disponível em: https://infoms.saude.gov.br/extensions/CGIN_Painel_SISMOB/CGIN_Painel_SISMOB.html#GUI A01, acesso em 15/7/2024). Figura 23 – Painel obras celebradas na modalidade Fu
204. O Sismob do Ministério da Saúde apresenta um dado preocupante: 1.768 obras estão classificadas como "em cancelamento", somando um investimento total de R$ 540 milhões. No entanto, conforme demonstrado nos parágrafos 75-82, considera-se todas essas obras como paralisadas. Um aspecto relevante é o percentual de desembolso médio de 77,07% desse valor, indicando que uma parcela significativa dos recursos já foi liberada em relação ao total previsto sem que o empreendimento esteja em operação. 205. Noutro giro, resta clara a falha ao estruturar conceitos intuitivos e transparentes para apresentar a situação da carteira de obras à sociedade. Um grande exemplo é a classificação de obra cancelada. Isso porque o cancelamento na verdade se refere a portaria de habilitação, e não a obra em si. 206. No entanto, os painéis da pasta apresentam a informação de forma truncada, dando a entender que a obra em si foi cancelada. Entende-se que a conotação dada ao termo cancelada no contexto narrado pode ser de que ele não é mais necessário ou possível. Quando, a bem da verdade, segundo art. 1.114, inciso II, da Portaria de consolidação 6/2017, as portarias de financiamento por transferência fundo a fundo é que foram desabilitadas por razões diversas como, por exemplo, a perda de prazo para comprovação. 207. Nesse contexto, a utilização da nomenclatura "cancelada" para obras que estão, na realidade, inacabadas, pode levar a uma interpretação equivocada sobre o status e a necessidade dessas obras, especialmente no contexto do Ministério da Saúde (MS), onde a demanda por assistência em saúde é uma questão crítica. 208. Para abordar essa questão de forma eficaz, é fundamental propor um encaminhamento que não apenas ajuste a terminologia utilizada, mas também promova uma comunicação mais clara e eficiente sobre o andamento e a importância dessas obras. 209. O MS deve revisar a nomenclatura utilizada para descrever a situação das obras, substituindo o termo "cancelada" por uma terminologia que reflita mais precisamente o estado atual e a intenção futura para a obra. A classificação "obra inacabada" estabelecida pela Lei 14.719/2023 mostra-se mais sugestivo ao contexto específico de projeto nessa situação, sendo necessária a avaliação no caso concreto. 210. Registra-se também, que após o cancelamento da portaria no Sismob, não é mais possível a atualização da situação da obra por parte do gestor local. Isso compromete o acesso do cidadão aos dados atualizados das obras. 211. De certo que se deve estabelecer um mecanismo de comunicação que ofereça informações atualizadas e transparentes sobre o andamento das obras, incluindo os motivos para qualquer interrupção ou atraso. É necessário assim, que os gestores locais, responsáveis pela execução dos projetos, tenham a possibilidade, a qualquer tempo, de atualizar as informações da obra que são disponibilizadas para a sociedade. Assim, é premente o ajuste na plataforma para que se permita esse acesso, mesmo que o ajuste tenha sido cancelado. 212. O Ministério da Saúde deve garantir que o Sismob seja atualizado regularmente com informações precisas, confiáveis e atualizadas sobre o andamento das obras, refletindo a realidade e permitindo o acompanhamento transparente da situação por parte da sociedade. 213. É nesse contexto que se concretiza o conflito na apresentação das informações quanto a situação das obras vinculadas ao Ministério da Saúde. Na prática, em 2023, foram registradas 318 obras nessa condição, número que saltou para 4.580 em 2024. Essa variação expressiva deve-se, em grande parte, à reclassificação de obras anteriormente categorizadas como canceladas no Sismob para obras efetivamente paralisadas. 214. Tal reclassificação foi fundamentada pelo Acórdão 2.134/2023-TCU-Plenário, que evidenciou que a performance da carteira de obras da pasta estaria sendo camuflada pela forma de classificação utilizada na apresentação da evolução dos projetos nos painéis da pasta, conforme detalhado nos §§75-82. 215. Ainda sobre o sistema informatizado de acompanhamento de obras gerido pelo Ministério da Saúde, acrescenta-se que o monitoramento julgado no Acórdão 517/2024-TCU-Plenário determinou a integração do Sismob ao Obrasgov.br: 9.3. determinar ao Ministério da Saúde, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que, com o apoio do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, no prazo de 90 (noventa) dias, integre efetivamente o (Sismob) à Plataforma Obrasgov.br para o devido cadastramento das obras federais executadas com recursos de transferências fundo a fundo. 216. A exigência foi fruto da inexistência de registro de obras custeadas com transferências fundo a fundo no cadastro unificado, tampouco obrigação para tal. Em que pese existir no sistema do Ministério, de modo a fomentar a transparência das ações, conforme descrito nos parágrafos anteriores desse relatório, não há comunicação entre as informações requeridas ao Sismob e ao Obrasgov.br, dificultando a consolidação de informações. 217. Outro ponto é relacionado a finalidade dos registros no Sismob, observa-se que as informações do Sistema buscam atender mais a gestão contratual do que a transparência, tendo em vista, por exemplo, as situações de obras, como ‘em ação preparatório, ‘em cancelamento’, ‘em início de execução’. 218. Diante do exposto, considerando que o contexto apresentado se enquadra na problemática abordada no tópico III, entende-se que a recomendação de centralizar a gestão e publicação das obras nas plataformas Transferegov e Obrasgov se encaixa como pertinente à situação encontrada no Ministério da Saúde. IV.2 Fundação Nacional de Saúde (Funasa) 219. Quanto à Fundação Nacional de Saúde (Funasa), foram realizadas diligências no sentido de compreender a situação atual da carteira de obras da autarquia, avaliar os critérios de classificação de obras paralisadas sob sua responsabilidade e, ainda, verificar como o contexto de extinção da entidade afetou as ações de planejamento e acompanhamento da execução dos empreendimentos. 220. O Despacho 92/2024-DENSP, emitido pela Funasa, trouxe um panorama detalhado sobre a gestão da carteira de obras da autarquia entre os anos de 2019 e 2024. O documento foi elaborado em resposta ao Ofício 21.442/2024-TCU/Seproc (peça 522), com o intuito de fornecer um relato sobre a evolução das obras sob responsabilidade da Funasa, conforme determinado pelo Acórdão 1.079/2019-TCU-Plenário. 221. O detalhamento sobre o status das obras é: não executadas, em execução, paralisadas, concluídas, entre outros, e, entre 2019 e 2022, foram pactuados um total de 794 instrumentos relacionados a obras, com 723 vigentes e 71 não vigentes, sem repactuações em 2023 e 2024 (peça 521, p. 3). 222. Esses instrumentos foram retirados do Transferegov.br, ou seja, são parte de transferências de recursos oriundos do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União à Fundação, e segregados nas seguintes ações: água, drenagem, esgoto, melhorias habitacionais para o controle da doença de chagas (MHCDC), melhorias sanitárias domiciliares (MSD) e resíduos (peça 521, p. 3). 223. Sobre os instrumentos de execução direta pela Fundação, considerando a inexistência de dados sistematizados, não foram incluídos no levantamento (peça 521, p. 7) 224. A Ordem de Serviço 1/2015 estabelece critérios de avaliação utilizados e demais ações sob a responsabilidade da Funasa, introduzindo definições específicas sobre o estágio de execução física de obras e outras ações que são objeto de acompanhamento pela instituição. Assim, quanto ao status da obra e demais ações, eles são classificados da seguinte maneira (peça 522): a) Não Executada: inclui obras ou ações que não foram iniciadas, abrangendo situações como instrumentos vigentes a serem encerrados por solicitação, instrumentos com vigência expirada, instrumentos cancelados, e instrumentos em fase de prestação de contas, subdividida em obras com licitação concluída ou não. b) Em Execução: inclui obras ou ações em andamento com instrumentos vigentes. c) Paralisada: obras ou ações temporariamente interrompidas, sem informação por falta de relatórios de andamento, paralisadas por declaração do gestor, ou sem evolução no percentual de execução. d) Em Execução - Reiniciada: refere-se a obras ou ações que foram reiniciadas após um período de paralisação. e) Concluída: inclui obras concluídas dentro da vigência do instrumento de transferência, com percentual de execução física igual ou inferior a 100%, em conformidade com o objeto do instrumento de repasse, subdivididas em avenças com ou sem pendências de documentação, com ou sem etapa útil e, por último, sem início da operação. f) Encerrada Sem Etapa Útil: obras encerradas ou inconclusas que não atingem etapa útil. 225. Por etapa útil, entende-se ser a fase da obra que pode ser colocada em funcionamento imediatamente após a conclusão dos serviços. 226. Outra situação adotada pela pasta é o caso de instrumentos de repasse que já tenham parecer técnico emitido nos processos, mas não possam ser atualizados no sistema pela indisponibilidade do técnico responsável. A alternativa adotada é a utilização do Relatório Informativo com os status de obras ou demais definidos nesta Ordem de Serviço. 227. Ainda, foi questionada sobre os riscos afetos a gestão da carteira de obras, e foi destacado em resposta sobre os impactos da pandemia de Covid-19 e da Medida Provisória 1.156, de 1° de janeiro de 2023, que propôs a extinção da autarquia, afetando severamente a capacidade operacional e a continuidade dos projetos. Essas condições adversas restringiram significativamente a possibilidade de acompanhamento pleno dos instrumentos de repasse, resultando em prejuízos à instituição, principalmente no que tange ao controle e gestão da carteira de obras (peça 521, p. 8). 228. Para enfrentar esses desafios, a Funasa instituiu dois grupos de trabalho: um para realizar um diagnóstico da carteira de instrumentos de repasse e outro para propor a execução do orçamento para 2024 (peça 521, p. 8). Essas iniciativas foram adotadas com o intuito de identificar incompatibilidades, subnotificações, e insuficiências nas regras e conceitos que determinam a tipificação das diversas situações de obra, além de propor estratégias para a execução das dotações orçamentárias das áreas de saneamento básico e de saúde ambiental para o exercício de 2024. 229. Inicialmente, a Fundação apresentou relatório preliminar sobre o diagnóstico da situação dos instrumentos de repasse (peça 527). Os instrumentos foram retirados da planilha Base Instrumentos de Repasse Saneamento Básico (peça 523), constantes no SIGA, sistema utilizado pela Fundação para realizar o acompanhamento das obras, e que o grupo considerou determinado grau de quebra de fidedignidade dos dados extraídos dos sistemas de informação, e em razão do cenário institucional. Essa quebra foi estimada em 300 instrumentos de repasse. No entanto, medida suficiente para corroborar à segurança dos trabalhos devido à pouca representatividade, considerando o universo de instrumentos de repasse examinados (peça 527, p. 2). 230. O desafio identificado foi a gestão dos instrumentos de repasse que se encontram em diferentes estágios de execução, incluindo aqueles com obras em execução, obras paralisadas e obras ainda não iniciadas. Constatou-se que 15.865 instrumentos de repasse celebrados pela Funasa desde 2002, excluídos os cancelados sem qualquer desembolso financeiro, sendo que: 8.558 haviam sido concluídos, 1.397 com objeto em execução, 3.973 com execução física ainda não iniciada e 192 com obras paralisadas (peça 527, p. 2). 231. A respeito da exclusão dos objetos cancelados sem execução, foi informado que a métrica Taxa de Insucesso seria responsável pelo tratamento dos cancelamentos. A taxa corresponde ao universo de instrumentos de repasse cancelados sem qualquer processamento financeiro sobre o total de instrumentos, mensurada em 26,2%. O valor representa perda de recursos, uma vez que a maioria dos instrumentos são cancelados em exercício posterior ao da celebração, impedindo o reaproveitamento dos respectivos saldos orçamentários para lastrear novos empreendimentos (peça 527, p. 5). 232. A respeito desses dados, verifica-se que as paralisações representam 1,21% do total, pouco significativo. Entretanto, o número diverge daquele disposto no Painel de Obras do TCU (246), com dados retirados dos registros da instituição. Outra constatação é que, mesmo com baixo número de paralisações, os objetos com execução física não iniciada representam 25,04% sem o registro das causas ensejadoras desse entrave. Considerando a flagrante dificuldade na produção de informações que servem à gestão dos empreendimentos, vislumbra-se que alguma parte desse quantitativo possa ser resultado da ausência de acompanhamento adequado por parte dos entes locais. Ainda segundo o relatório, o grande desafio para a instituição são os instrumentos que se encontram em execução (1.397), os com obras paralisadas (192) e os com obras ainda não iniciadas (3.973), totalizando 5.562, tendo em vista que representam compromisso para a política pública de saneamento e demanda iniciativas para conclusão (peça 527, p. 3). 233. O relatório ainda dispõe sobre o diagnóstico preliminar com as situações das obras por estados e quais medidas poderiam ser tomadas, segundo o grupo (peça 527, p. 3-9). Destaca-se a existência de 2.989 instrumentos de repasse celebrados há mais de cinco anos, sem início de obras e com perda de vigência. 234. Para esses casos, o grupo sugere que seja confirmada a perda de vigência e que proceda o cancelamento dos instrumentos. Verifica-se que é de suma importância a confirmação sobre a real situação dos instrumentos, considerando que, em caso de transferência de recursos, faz-se necessário procedimentos adicionais para tomada de contas e devolução de recursos, por exemplo. 235. Foi apontada também a existência de instrumentos de repasse com obras paralisadas, vigentes e sem relatório de acompanhamento há mais de dois anos. Essas situações de ausência de registros, acompanhada da quebra de fidedignidade já exposta, evidencia a necessidade premente da Funasa retomar o controle sobre os contratos de prestação de serviços relacionados à área de tecnologia da informação. 236. Foi informado ainda que, do total de instrumentos desde 2002, 1.010 foram encerrados sem que os objetos tivessem alcançado etapa útil e outros 735 considerados como não executados (peça 527, p. 2). Segundo a instituição, instrumentos encerrados sem etapa útil são aqueles em que a maioria estão com obras concluídas, mas sem funcionamento, considerando a redução de metas da política pública por conta de problemas em outras frentes. Para esses casos, em sua maioria, houve prestação de contas com devolução de recursos. 237. A situação se mostra preocupante, pois são casos com obras dadas como concluídas, as quais, em sua maioria, pela ausência de funcionalidade, não resulta em contribuição para a prestação do serviço público planejado, impedindo a consecução dos objetivos das políticas de saúde, representando em muitos casos uma edificação inutilizada. 238. Entende-se que parte desses empreendimentos caracterizariam, por serem obras inconclusas e sem instrumento vigente, a classificação inacabada, conforme define o art. 2° inciso II da Lei 14.719/2023, a saber: aqueles que tenham instrumento vencido e não estejam concluídos. 239. Diante do relatado, o grupo submeteu os encaminhamentos: (i) recomposição da força de trabalho; (ii) melhoria das funcionalidades nos sistemas de informação (SIGA), como o lançamento automatizado da informação quando o instrumento for cancelado e a atualização automática de vigências, de notas de empenho e de ordens bancárias; (iii) regra para existência de um relatório de acompanhamento por ano para cada instrumento de repasse em execução; (iv) avaliação da proposta de cancelamento automatizado de instrumentos com saldo de empenho zerado, não vigentes e sem pagamentos; (v) avaliação de complementação de empenho para os instrumentos com empenho parcial e que estejam em vigência com percentual de execução física acima de 50%; (vi) definição de estratégias para a aplicação das dotações orçamentárias das ações transversais estruturantes, como 20AG (Apoio à Gestão); 20T6 (Saúde Ambiental); e 20Q8 (Fortalecimento Institucional) (peça 527, p. 9). 240. O segundo grupo de trabalho, implementado pela Portaria Funasa 230, de 25 de março de 2024, objetiva propor estratégias para a execução das dotações orçamentárias de 2024 nas áreas de saneamento básico e saúde ambiental. 241. O grupo apresentou relatório preliminar (peça 524), o qual, além de apresentar diagnóstico dos instrumentos de repasse e identificar os desafios na gestão dos recursos da autarquia, propõe abordagens e medidas de enfrentamento. De maneira detalhada, são apresentadas as dotações orçamentárias finalísticas, incluindo valores iniciais, custeio, investimento e disponibilidade após cancelamentos (peça 524, p. 1). 242. Além disso, também foi necessário definir estratégias para alocação de recursos em cada ação orçamentária, com os correspondentes critérios de elegibilidade e de priorização, com a apresentação dos saldos remanescentes após complementação dos empenhos de cada instrumento e a prospecção de estratégias para a execução desses saldos (peça 524, p. 3-4). Estabelece, ainda, um cronograma de trabalho para a execução das dotações orçamentárias conforme as estratégias propostas (peça 524, p. 4). 243. Nesta senda, observa-se que os problemas identificados no relatório são multifacetados e abrangem desde a falta de acompanhamento e registro de dados até incompatibilidades e subnotificações nos sistemas de informação, o que revela a alta complexidade e dimensão do problema enfrentado atualmente pela autarquia. 244. Entretanto, constata-se que a Funasa tem se empenhado em ações para impulsionar seus contratos de obras, considerando que as causas para o cenário apresentado se concentram na ausência de recursos orçamentários e em dificuldades operacionais. Diante desse cenário de escolha para aplicação de recursos, a definição de critérios de priorização e eleição para desenvolver os contratos de obras se mostrou pertinente, e com base em necessidades na área de saúde. Como exposto no voto do Acórdão 2.134/2023-TCU-Plenário, a respeito do plano central para direcionar uma política pública para retomada de obras paralisadas: Nesta etapa, o centro de governo poderá definir quais pastas serão contempladas com o programa, as condições para o emprego dos recursos federais, as orientações a respeito da priorização das obras, as metas e indicadores de acompanhamento, a nomeação dos responsáveis, bem como os procedimentos a serem adotados no caso de inviabilidade de retomada. 245. Do exposto, desde que a orientação do grupo de trabalho seja obedecida, a atuação da Fundação em definir as ações orçamentárias a serem priorizadas com critérios de elegibilidade e priorização é valoroso para concluir os instrumentos paralisados, tal qual orientado no citado Acórdão. 246. Outro ponto é sobre a existência de sistema próprio para acompanhamento de obras, que dificulta a avaliação consolidada com a área de saúde. O atual comprometimento da capacidade operacional da autarquia que pode prejudicar a manutenção e evolução da plataforma SIGA e a possibilidade de uso de ferramenta centralizada recomendam, com base na racionalidade administrativa, a promoção da articulação intersetorial com o MGI a fim de que os empreendimentos da Funasa sejam registrados e operados a partir do Transferegov.br. 247. Assim como descrito em relação ao Ministério da Saúde, verifica-se que o contexto apresentado se enquadra na problemática abordada no tópico III, e assim, a recomendação de centralizar a gestão e publicação das obras nas plataformas Transferegov.br e Obrasgov.br se encaixa como pertinente também a situação encontrada na Funasa. Conservação de patrimônio, atendimento de projetos em andamento e compartilhamento de informações.
248. O item 9.6 do Acórdão 2.555/2022-TCU-Plenário tratou do envio de relatório com informações relativas ao cumprimento do art. 45 da LRF: Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 77203662. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 021.731/2019-5 40 9.6. determinar ao Ministério da Economia que, no prazo de 90 (noventa) dias, encaminhe informações sobre o cumprimento do disposto no art. 45, parágrafo único, da Lei Complementar 101/200, em especial acerca da ampla divulgação do relatório de que trata aquele dispositivo; 249. Inicialmente, o art. 45 da referida Lei objetiva orientar a aplicação de recursos em investimentos com execução superior a um exercício financeiro: Art. 45. Observado o disposto no § 5° do art. 5°, a lei orçamentária e as de créditos adicionais só incluirão novos projetos após adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as despesas de conservação do patrimônio público, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias. Parágrafo único. O Poder Executivo de cada ente encaminhará ao Legislativo, até a data do envio do projeto de lei de diretrizes orçamentárias, relatório com as informações necessárias ao cumprimento do disposto neste artigo, ao qual será dada ampla divulgação. (grifos nossos) 250. Em resposta a esse item, a Nota Informativa SEI 325/2023/MGI (peça 489) expõe que cabe a cada órgão do Poder Executivo prever os recursos necessários aos seus investimentos em andamento e as prioridades quando da elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Ainda, acerca do relatório dos investimentos, o Departamento de Transferências e Parcerias da União (DTPAR) informou que o objetivo do CIPI (atual Obrasgov.br) é disponibilizar relatórios com dados de obras e empreendimentos federais de infraestrutura, incluindo os atos, documentos e informações, de modo a fomentar a transparência e controle social na gestão desses instrumentos. Conclui ainda que, com essas informações disponíveis, o Poder Executivo de cada ente pode realizar consultas e extrair relatórios com as informações necessárias à situação dos instrumentos sob sua gestão, de modo a cumprir o art. 45 da LRF (peça 489, p. 3-4).
251. Entretanto, o registro, o tratamento e a atualização dessas informações no sistema são de responsabilidade das pastas executoras dos contratos, cabendo ao DTPAR o papel orientativo de centralizar e dar transparência aos dados enviados. Além dessa orientação, a ferramenta Rede de Parcerias, anteriormente chamada de Rede +Brasil, busca oportunizar ações voltadas à melhoria de processos e gestão de transferências e parcerias da União operacionalizadas pelo Transferegov.br e de projetos de investimentos registrados no Obrasgov.br (peça 489, p. 3-4). 252. A partir da análise das informações fornecidas e com base nos itens 9.4 e 9.6 do Acórdão 517/2024-TCU-Plenário, para aperfeiçoamento do CIPI como um cadastro unificado de obras e de investimentos do governo federal, faz-se necessário informações sobre execução física; integração com demais plataformas, como Comprasnet e Transferegov.br; e fidedignidade e completude dos dados (por exemplo: cadastro de obras paralisadas, procedimentos licitatórios e caderno de projetos). Ainda que a ferramenta fomente a ampla divulgação, há a necessidade de atualizações da plataforma, além do efetivo registro, tratamento e atualização dessas informações, para que atenda a obrigação contida no art. 45 da LRF. 253. Em continuidade a temática relacionada a LRF, o item 9.10 do Acórdão 2.555/2022-TCUPlenário, também estabeleceu: 9.10. orientar a unidade técnica a incluir no próximo ciclo de acompanhamento: [...] 9.10.2. verificação de quais os métodos e critérios objetivos utilizados para verificação do cumprimento do artigo 45 da LRF por parte ao menos de cada ente listado no subitem 9.1.1 do Acórdão 1.228/2021-TCU-Plenário; 254. O processo que deu origem ao Acórdão 1.079/2019-TCU-Plenário estabelece que uma das causas raízes de paralisações é a ausência de recursos orçamentários e financeiros para suportar os contratos de obras. Assim, a orientação busca verificar como os ministérios destinam os recursos no exercício financeiro para as obras em andamento, de modo a atender o cronograma aprovado, e comparar com os novos empreendimentos. O voto no Acórdão 2.555/2022-TCU-Plenário explicita 98. Não basta garantir genericamente que mandarei recurso para a obra, é preciso contemplar esse projeto com o valor necessário para que ele seja executado de acordo com o seu cronograma, ou seja, contemplar devidamente um objeto com o recurso necessário para a sua conclusão. 99. Assim, nada melhor que o cronograma atualizado da obra para informar quanto aquela obra precisa naquele ano para ser entregue dentro do prazo. Ora, se ela precisa de x e só autorizam 0,5x já se abre uma brecha para que ela sofra interrupções no fluxo de execução e atrasos. Em paralelo, iniciam-se obras sem nenhum elemento que indique urgência ou relevância em detrimento de aportar recursos para objetos já iniciados e por vezes em fase de finalização. 255. A necessidade se mostra ainda mais pertinente diante de programas sociais que permitem o custeio com emendas parlamentares individuais e de bancada, tal qual o caso do Pacto de Retomada da Saúde, regulamentado pela Portaria GM/MS 3.084/2024, e Minha Casa, Minha VidaCidades, regulamentado pela Portaria MCID 1.295, de 5 de outubro de 2023. 256. Diante do impasse da ciência econômica de necessidades ilimitadas e recursos finitos, a destinação de emendas parlamentares a problemas sociais é uma forma de viabilizar recursos orçamentários para conclusão dos empreendimentos em andamento. No entanto, ainda há o problema de ausência de critérios objetivos na aplicação, a partir da necessidade de urgência e relevância no âmbito local. 257. Uma tentativa para viabilizar investimentos em projetos em andamento, a ADI 7.697 exigiu, em cautelar, que os recursos provenientes de emendas parlamentares impositivas sejam destinados exclusivamente a projetos já iniciados ou a situações emergenciais reconhecidas como calamidade pública. Em resposta, a Portaria Conjunta MF/MPO/MGI/CGU/SRI-PR 111/2024 foi desenhada com o fim de orientar a execução desses recursos. 258. Ainda neste contexto, o Acórdão 517/2024-TCU-Plenário, último monitoramento realizado acerca do tema obras paralisadas, determinou que o item 9.1.9 do Acórdão 1.079/2019-TCUPlenário fosse monitorado por este processo de acompanhamento. 259. A recomendação destinada ao Ministério da Economia, atualmente Ministério da Gestão e Inovação (MGI), expôs que, em caso de ausência de capacidade financeira, faz-se necessário a priorização de investimentos em andamento até a conclusão, evitando iniciar novos empreendimentos, de modo a atender aos preceitos do arts. 16 e 45 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF): 9.1. recomendar ao Ministério da Economia, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, combinado com o art. 250, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, que, em conjunto com os demais ministérios que gerenciam recursos destinados a obras públicas, adote providências com vistas a: 9.1.9. fortalecer iniciativas de compartilhamento de informações, de forma tempestiva e qualificada, entre legislativo e executivo, aprimorando os mecanismos de avaliação dos dois poderes quanto aos compromissos já assumidos para observância dos parâmetros indicados na Lei de Responsabilidade Fiscal, em especial os arts. 16 e 45; 260. Oportuno registrar a autuação do TC 008.228/2023-0 promovida para que a Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Urbana e Hídrica, em conjunto com a Unidade de Auditoria Especializada em Orçamento, Tributação e Gestão Fiscal, deste Tribunal, monitorem a elaboração e a implementação de plano de ação para o efetivo cumprimento do princípio orçamentário da anualidade na gestão dos recursos alocados na Lei Orçamentária Anual aos órgãos setoriais, em cumprimento ao item 9.3 do Acórdão 710/2023-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Jorge Oliveira. 261. O referido comando direcionado aos Ministérios da Integração e do Desenvolvimento Regional (MIDR), da Fazenda (MF), do Planejamento e Orçamento (MPO) e da Gestão e da Inovação em Serviços (MGI), considera inclusive eventual necessidade de revisão das normas infralegais que regem transferências de recursos da União para melhor harmonização com o arcabouço normativo que disciplina a execução das despesas públicas. 262. Neste momento, entende-se que o objetivo central das decisões se associa ao custeio dos investimentos, tanto do ponto de vista do compartilhamento de informações entre os poderes para avaliar os compromissos já assumidos, adotando como parâmetro os critérios de geração de despesa da LRF (art. 16) e a prioridade dos projetos em andamento sobre os novos investimentos (art. 45). Quanto do ponto de vista da avaliação da gestão orçamentária e financeira ao monitorar a elaboração de plano de ação para efetivo cumprimento do princípio da anualidade. 263. Registra-se que o TC 008.228/2023-0, conduzido em colaboração com a unidade técnica AudFiscal, também busca avaliar a gestão orçamentária e financeira do Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional e de outros ministérios e verificar o efetivo cumprimento ao princípio orçamentário da anualidade na gestão dos recursos alocados na Lei Orçamentária Anual (LOA). 264. Assim, considerando a forte correlação dos objetos, e a pertinência temática das determinações 9.6 e 9.10.2, ambas do Acórdão 2.555/2022-TCU-Plenário e do item 9.1.9 do Acórdão 1.079/2019-TCU-Plenário, será proposto que as ações relacionadas ao efetivo cumprimento do art. 45 da LRF, com a elaboração e a ampla divulgação de relatório que contenha informações sobre a conservação de patrimônio, atendimento de projetos em andamento em prioridade aos novos projetos e o compartilhamento de informações entre os poderes para apoiar a alocação dos recursos, sejam avaliadas e monitoradas no referido processo. PROCESSOS SOBRE OBRAS PARALISADAS 265. Como mencionado no histórico dessa instrução, essa temática de obras paralisadas vem sendo acompanhada por esse Tribunal há vários anos. Cabe relacionar os últimos processos referentes ao tema: a) TC 011.196/2018-1 – Fiscalização de obras paralisadas no país financiadas com recursos da União. Decisão: Acórdão 1.079/2019-TCU-Plenário; b) TC 021.731/2019-5 – Acompanhamento de obras paralisadas, autorizado no Acórdão 1.079/2019 – Obras Paralisadas. Decisões: Acórdãos do Plenário do TCU 1.228/2021 e 2.555/2022; c) TC 036.106/2019-4 – Monitoramento do Acórdão 1.079/2019 – Obras Paralisadas. Decisões: Acórdãos do Plenário do TCU 1.328/2020, 871/2022 e 517/2024; d) TC 037.127/2023-3 – Monitoramento do Acórdão 2.134/2023 – Gestão da carteira de obras paralisadas (processo originário TC 009.197/2022-2). 266. Como forma de centralizar as informações e facilitar a gestão processual, propõe-se: 266.1. Arquivar o presente TC 021.731/2019-5 – ACOM do Acórdão 1.079/2019-TCU-Plenário e apensá-lo ao TC 011.196/2018-1 – Fiscalização de obras paralisadas no país financiadas com recursos da União, tendo em vista que anualmente essa Corte já faz o acompanhamento das obras e publica a evolução em painel de obras próprio; 266.2. Acompanhar os encaminhamentos que seriam tratados no presente processo no TC 037.127/2023-3 (monitoramento do Acórdão 2.134/2023-TCU-Plenário); 266.3. Apensar o TC 036.106/2019-4 – MON do Acórdão 1.079/2019 – Obras Paralisadas ao TC 037.127/2023-3 – MON do Acórdão 2.134/2023 – Gestão da carteira de obras paralisadas, para que as informações sejam centralizadas e monitoradas em um mesmo processo. CONCLUSÃO 267. A presente instrução trata do terceiro ciclo de acompanhamento e avaliação da evolução do cenário de paralisação de obras públicas em atenção à determinação contida no item 9.3. do Acórdão 1.079/2019-TCU-Plenário.
268. Além desse acompanhamento, o presente trabalho tratou de outros quatro temas relacionados à gestão e monitoramento de obras públicas, quais sejam, verificou a aderência à determinação do item 9.5 do Acórdão 2.555/2022-TCU-Plenário, relacionada à atualização das informações de contratos de obras públicas, a fidedignidade e integralidade do Painel de Obras da Plataforma Transferegov.br; fez uma avaliação quanto aos critérios de classificação de obras e situação atual do segmento da saúde; tratou do monitoramento de determinações atinentes ao atendimento do art. 45 da LRF, que trata da conservação de patrimônio e do atendimento de projetos em andamento, enfatizando a importância da preservação dos bens públicos e da continuidade das iniciativas de desenvolvimento. 269. O primeiro aspecto avaliado trata da situação atual da carteira de obras executadas com recursos do OGU. Com a compilação dos dados realizada constatou-se que, em que pese a redução no valor total de investimento previsto para as obras que se encontram paralisadas, passando de R$ 32,23 bilhões em 2023 para R$ 29,36 bilhões em 2024, a parcela de ajustes paralisados apresentou um agravo preocupante nos dois últimos anos, subindo de 38,5% da carteira (2022), para 41% (2023), e para 52%, em 2024. Em outras palavras, a cada dez obras incluídas nos bancos de dados verificados, pelo menos quatro estavam paralisadas nos ciclos de 2022 e 2023. Para o atual cenário, em 2024, a cada dez obras inseridas nas bases, mais da metade estão paralisadas, evidenciando uma tendência preocupante. 270. De acordo com dados do Painel de Acompanhamento de Obras Paralisadas do TCU, atualizados até abril de 2024, foram identificadas 11.941 paralisações para esse ciclo, o que representa 52,0% do total de obras vigentes (22.958). Entre as temáticas, a maior parte das obras paralisadas se concentra nos segmentos de saúde e educação, representando somadas (8.674) 72,6% do total. 271. Vislumbra-se que o aumento pode ser fruto dos esforços de levantamento e atualização de informações quanto ao cenário de paralisações, especialmente devido às ações adotadas em atenção ao Pacto de Retomada de Obras na área de Educação Básica e Profissionalizante e à Saúde, instituído pela Lei 14.719/2023. 272. Nessa esteira, a equipe promoveu procedimentos de conciliação, agregação e uniformização dos dados, resultando em remoções de duplicidades e contratos que não eram de obras, bem como adições de obras existentes, não computadas em outros ciclos, tudo com base na Portaria SEGES/ME 25.405/2020, atualizada pela Portaria GI-SEGES 4.322/2023, que regulamenta o Cadastro Integrado de Projetos de Investimento (CIPI). 273. Essa medida implicou em um aumento significativo de obras paralisadas na área de saúde, quando comparado com as 318 paralisações de 2023, totalizando 4.262 empreendimentos adicionados no painel em 2024. Já a educação básica, não afetada significativamente pela medida, registrou um aumento de 514 obras. 274. Um avanço importante deste ciclo foi a inclusão da visão “Acompanhamento da Carteira” no painel de obras do TCU, o qual possibilitou a avaliação dos empreendimentos que continuam paralisados em 2024 em comparação com os registros de 2023. Desses registros, as novas obras, fruto de novas contratações, resultam em 4.731 contratos que demandam atenção a fim de evitar paralisações na gestão contratual; 2.180 obras paralisaram nesse período anual; 1.169 projetos foram retomados; e 5.473 empreendimentos foram concluídos no período. 275. Na análise das conclusões de obras públicas, a infraestrutura e mobilidade urbana destacaram-se com o maior número de obras concluídas, totalizando 2.093, majoritariamente provenientes da base de dados da Caixa. Isso pode ser consequência dos controles adotados pela Caixa enquanto agente repassador de recursos, resultando em 49% das obras da carteira concluídas e 24,3% em execução. Por outro lado, as áreas de saúde e educação apresentaram um percentual de conclusões significativamente menor, pouco mais de 10% para cada setor.
276. A segunda parte examinada nessa instrução referiu-se ao cumprimento da determinação contida no item 9.5 do Acórdão 2.555/2022-TCU-Plenário, que tratou da atualização das Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 77203662. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 021.731/2019-5 44 informações de contratos de obras públicas das entidades vinculadas ao desenvolvimento regional e o Ministério de Minas e Energia. 277. Verificou-se que Codevasf, Dnocs e Sudeco envidaram esforços para atualizar os dados no Painel de Obras, atendendo o item 9.5 do Acórdão 2.555/2022-TCU-Plenário. Entretanto, faz-se necessário que o ministério a que estão vinculados faça a consolidação e disponibilização das informações, considerando que essas entidades não possuem acesso direto ao Painel. 278. Além disso, verificou-se que os registros vinculados à temática de desenvolvimento regional, sob responsabilidade do MIDR, antigo MDR, podem indicar um déficit qualitativo, considerando: (i) a incompletude dos dados, por exemplo, com ausência de causas de paralisação; (ii) a ausência de comunicação entre os empreendimentos cujo filtro órgão superior é MIDR e MDR, considerando que deveriam representar as mesmas informações, contendo paralisações, execuções, prestações de contas; (iii) as desatualizações das bases, em que pese constar no Painel de Obras que a base do MDR foi atualizada em 1/8/2023, em análise específica dos empreendimentos, verificouse que há registros de 22/8/2022 (nos casos de obras cuja causa raiz são problemas técnicos de execução) e de 11/8/2021 (nos casos de obras sem registros de causa de paralisação). 279. Foi informado que os empreendimentos supervisionados pelo Ministério de Minas e Energia (MME), destinados a atender a demanda nacional, são financiados com recursos de natureza privada, não utilizando verbas públicas. Desse modo, a determinação do item 9.5 do Acórdão 2.555/2022-TCU-Plenário pode ser vista como cumprida, com a ressalva de que o ente jurisdicionado consulte as informações disponíveis na plataforma para assegurar a precisão dos dados publicados. 280. O terceiro ponto abordado neste acompanhamento dedicou-se a avaliar a centralização de informações de obras e gestão. Verificou-se que, em que pese as ações para desenvolver a plataforma Obrasgov.br (antigo CIPI) e oportunizar um cadastro único de projetos, de obras e de investimentos, a ausência de dados completos de toda a carteira no novo sistema ainda impede a análise compreensiva do estado atual da carteira. 281. Observa-se duas dimensões importantes na problemática relacionada a fidedignidade e integralidade do Painel de Obras da Plataforma Transferegov.br: (i) a falta de convergência metodológica e de padronização de conceitos relacionados a classificação das obras; (ii) a dificuldade de centralização das informações, tanto no envio quanto no recebimento e consolidação dos dados. 282. Essa incompatibilidade evidencia o cenário de fragmentação dos dados e diversidade de metodologias na gestão da carteira de obra, fundado na impossibilidade de verificar a situação das obras no Painel de Obras Transferegov, que deixou de receber atualizações de todos os setoriais antes que o Obrasgov.br tivesse os registros necessários para isso, com o agravo da constatação de que os órgãos setoriais publicaram painéis próprios de transparência, com classificações e metodologias próprias, divergindo da uniformização proposta pelo Acórdão 1.079/2019-TCUPlenário e dos padrões estabelecidos pelas portarias do Ministério da Gestão e Inovação em Serviços Públicos (MGI), antigo Ministério da Economia.
283. Além da atuação do órgão central para impulsionar o cadastro único de projeto, faz-se necessária a atuação dos executores de intervenções para que cooperem com o cadastro, de modo a reconhecer a importância desses esforços e adotem uma postura colaborativa, visando o bem comum e a melhoria contínua na gestão de obras públicas no país. 284. Importante anotar a publicação da Portaria Conjunta MF/MPO/MGI/CGU/SRI-PR 111/2024, confeccionada em resposta a decisão no âmbito da ADI 7.697/DF, que torna obrigatório a utilização do registro na plataforma Transferegov.br ou Obrasgov.br para os empreendimentos, bem como orientou os procedimentos necessários para execução de emendas impositivas no repasse de recursos a obras efetivamente já iniciadas e em andamento ou para ações voltadas para atendimento de calamidade pública. 285. Diante da necessidade de maior transparência e rastreabilidade na aplicação dos recursos públicos, sugere-se encaminhar recomendação para que os órgãos setoriais avaliem a oportunidade Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 77203662. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 021.731/2019-5 45 de utilizar a plataforma Transferegov.br não apenas para publicizar as obras objeto de emendas parlamentares impositivas, mas para realizar a gestão de todas as transferências destinadas à execução de obras centralizando o acompanhamento desses contratos e tornando possível a unificação das informações no painel Obrasgov.br. 286. Sobre a avaliação no tema de saúde, a análise foi pertinente, considerando a publicação da Lei 14.719/2023, responsável por instituir o Pacto Nacional pela Retomada de Obras e de Serviços de Engenharia Destinados à Educação Básica e Profissionalizante e à Saúde. 287. Identificou-se conflito de classificações e o expressivo aumento no número de obras paralisadas quando da promoção do Pacto. A discrepância surgiu quando o Painel de Obras Paralisadas do TCU reportou 318 obras paralisadas em 2023. Posteriormente, o Painel InvestSUS revelou um número substancialmente maior, com 5.573 obras paralisadas elegíveis para retomada, com base em dados do Sismob. 288. Esse aumento significativo levantou questionamentos ao Ministério da Saúde, especialmente com 1.768 obras marcadas como "em cancelamento" envolvendo um investimento total de R$ 540 milhões e um desembolso médio de 77,07%. Tudo isso evidencia a dificuldade da gestão em manter dados atualizados das obras e que sejam aderentes aos conceitos definidos pelas Portarias SEGES/ME 25.405/2020, SEDGG/ME 12.766/2021 e MGI-SEGES 4.322/2023.
289. Quanto à Fundação Nacional de Saúde (Funasa), verificou-se que a pandemia de Covid-19 e a Medida Provisória 1.156/2023 foram os principais empecilhos na gestão da carteira de obras paralisadas nos últimos anos. Essas condições restringiram significativamente a possibilidade de acompanhamento pleno dos instrumentos de repasse, resultando em prejuízos ao controle e gestão da carteira de obras. 290. Em números, as paralisações registradas representam 1,21% do total (192), pouco significativo, entretanto o número diverge daquele disposto no Painel de Obras do TCU (246), com dados retirados das bases institucionais da autarquia. Ainda que o número de paralisações seja baixo, destacam-se as obras cujo objeto não possui execução física iniciada e sem o registro de causas (25,04% da carteira histórica) e os instrumentos encerrados sem que os objetos tivessem alcançado etapa útil (6,37% da carteira histórica). 291. Para este último caso, anota-se a situação como preocupante, pois são supostos casos de obras dadas como concluídas, mas que em sua maioria, pela ausência de funcionalidade, não resultam em contribuição para a prestação do serviço público planejado. 292. Não obstante, a Funasa demonstrou empenho para impulsionar seus contratos de obras, considerando que as causas para o cenário apresentado se concentram na ausência de recursos orçamentários e em dificuldades operacionais. Diante disso, a definição de critérios de priorização e eleição para desenvolver os contratos de obras se mostrou pertinente e com base em necessidades na área de saúde. 293. Outro ponto importante diz respeito a existência de sistema próprio para acompanhamento de obras, que dificulta a avaliação consolidada com a área de saúde, bem como a utilização de classificação das situações de obras não aderente ao normativo de referência. A permissão de uso da ferramenta Transferegov.br para gestão é pertinente e já foi reconhecida pela autarquia. 294. Desse modo, será proposto recomendar que as obras sob competência da Funasa sejam incluídas na plataforma Transferegov.br, sendo que para esse ajuste seja respeitado os critérios e requisitos do Obrasgov.br, de modo a atender ao art. 10° da Portaria SEGES/ME 25.405/2020. 295. O último componente desta instrução tratou da conservação de patrimônio, atendimento de projetos em andamento e compartilhamento de informações que buscou orientar a análise do cumprimento do art. 45 da LRF, conforme determinado nos itens 9.1.9 do Acórdão 1.079/2019- TCU-Plenário, e 9.6 e 9.10.2 do Acórdão 2.555/2022-TCU-Plenário. 296. Considerando a atenção requerida na avaliação de destinação de recursos a obras, o TC 008.228/2023-0 foi autuado com o objetivo de verificar o efetivo cumprimento ao princípio orçamentário da anualidade na gestão dos recursos alocados na Lei Orçamentária Anual (LOA).
Assim, dada a pertinência temática com essas determinações, será proposto que as ações relacionadas ao efetivo cumprimento do art. 45 da LRF, sejam avaliadas e monitoradas no referido processo. 297. Por fim, na intenção de centralizar as informações e facilitar a gestão processual a respeito da temática de obras paralisadas será proposto: i) o arquivamento deste TC 021.731/2019-5 – ACOM do Acórdão 1.079/2019 e apensá-lo ao TC 011.196/2018-1, fiscalização que deu origem ao acompanhamento, tendo em vista que anualmente essa Corte já faz o acompanhamento das obras e publica a evolução em painel de obras próprio; ii) que os encaminhamentos que seriam tratados no presente processo sejam acompanhados no TC 037.127/2023-3; e iii) o apensamento do TC 036.106/2019-4 – MON do Acórdão 1.079/2019-TCU-Plenário ao TC 037.127/2023-3 – MON do Acórdão 2.134/2023-TCU-Plenário para que as informações sejam monitoradas em um mesmo processo. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO 298. Por todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo: 298.1. considerar cumprida a determinação contida no item 9.5 do Acórdão 2.555/2022-TCUPlenário pelos órgãos e entidades: Ministério de Minas e Energia; Departamento Nacional de Obras Contra Secas; Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba; e Superintendência do Desenvolvimento do Centro-Oeste; 298.2. autorizar que a avaliação acerca do cumprimento do arts. 16 e 45 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), contidos nos itens 9.1.9 do Acórdão 1.079/2019-TCU-Plenário, e 9.6 e 9.10.2 do Acórdão 2.555/2022-TCU-Plenário, seja realizada no processo TC 008.228/2023-0, que trata do monitoramento da elaboração de plano de ação para o efetivo cumprimento do princípio orçamentário da anualidade na gestão dos recursos alocados na Lei Orçamentária Anual no âmbito do MDR e demais ministérios; 298.3. recomendar aos Ministérios das Cidades, Educação, Saúde, Integração e Desenvolvimento Social, e a Fundação Nacional de Saúde (Funasa), com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, que avaliem a oportunidade de adotar as plataformas Transferegov.br e Obrasgov.br para realização da gestão de seus contratos de obras; 298.4. autorizar, com o objetivo de centralizar as informações e facilitar a gestão processual: (i) o apensamento do TC 036.106/2019-4 ao TC 037.127/2023-3; (ii) o acompanhamento dos encaminhamentos que seriam tratados no presente processo seja realizado no TC 037.127/2023-3; (iii) o apensamento deste TC 021.731/2019-5 ao TC 011.196/2018-1; 298.5. arquivar os presentes autos, nos termos do art. 169, inciso V, do Regimento Interno/TCU. É o relatório.
Em exame, acompanhamento constituído com o objetivo de avaliar, periodicamente, o cenário de paralisação de obras públicas financiadas com recursos federais, em atendimento ao subitem 9.3. do Acórdão 1.079/2019-TCU-Plenário. 2. Esta fiscalização integra os esforços do Tribunal de Contas da União para ampliar a publicidade e a transparência sobre a situação dessas obras. Historicamente, a expressiva quantidade de projetos interrompidos não apenas representa um desperdício significativo de recursos públicos, mas também compromete diretamente a eficácia das políticas públicas e a capacidade de atendimento às necessidades essenciais da população. 3. Ao dar visibilidade à situação dessas obras, o TCU fomenta o controle social, estimula o engajamento dos gestores na busca de soluções, e assegura que o cidadão, legítimo proprietário desses recursos, tenha ciência de como eles estão sendo aplicados. Ao mesmo tempo, o Tribunal atua para corrigir as falhas e desvios, reduzir os prejuízos e criar condições para que os benefícios prometidos pelas estruturas sejam efetivamente entregues à sociedade. 4. Neste terceiro ciclo de acompanhamento, são apresentadas informações sobre o número de obras paralisadas, no cenário de abril/2024, além de um amplo diagnóstico acerca da evolução desses números ao longo dos anos. Ademais, são monitoradas algumas determinações e recomendações que foram emitidas nos ciclos anteriores, cujo teor detalharei mais adiante neste voto. 5. Para uma melhor contextualização, antes de iniciar, trago um breve resumo das constatações desta Corte de Contas durante as duas primeiras rodadas de acompanhamento. 6. No Acórdão 1.228/2021-Plenário, o TCU verificou falhas relevantes no gerenciamento de dados por parte dos órgãos setoriais, comprometendo a confiabilidade das informações sobre as construções financiadas com recursos federais. A análise revelou a ausência de dados atualizados em mais de dez mil contratos, o que dificultava uma avaliação precisa do panorama à época. Apesar dessa limitação, o Tribunal identificou mais de 7 mil obras paralisadas, representando 29% dos contratos analisados, com forte concentração no setor da educação. Diante desse contexto, determinou a doze órgãos da administração pública federal que enviassem dados atualizados ao então Ministério da Economia, para sua consolidação e publicação. 7. No mesmo julgamento, foi destacada a criação do Cadastro Integrado de Projetos de Investimentos (Cipi), uma medida do Poder Executivo que representou um passo fundamental para melhorar a gestão das obras públicas no país. O Cipi tem como objetivo centralizar os dados sobre os empreendimentos financiados com recursos federais, fortalecendo o controle, o acompanhamento e a transparência. Durante a análise, também foram apontadas oportunidades de correção e aprimoramento no sistema, as quais resultaram em encaminhamentos específicos naquela deliberação. 8. No Acórdão 2.555/2022-Plenário, o Tribunal constatou que alguns órgãos setoriais ainda continuavam enfrentando dificuldades para fornecer informações atualizadas a respeito das obras de sua carteira. Além disso, alguns dados importantes ainda não eram disponibilizados, como o grau de execução física e financeira, as causas que levaram à interrupção dos serviços, entre outros. A despeito dessas deficiências, o levantamento identificou 8,6 mil projetos paralisados, representando 38% dos contratos analisados. 9. Na mesma deliberação, o cenário do setor de educação recebeu uma análise mais detalhada. Embora esse setor concentre historicamente o maior volume de obras interrompidas precocemente, o Ministério da Educação havia autorizado a construção de uma quantidade considerável de novas escolas e creches. Como resultado, percebi a necessidade de um exame mais aprofundado sobre os indícios de descumprimento do art. 45 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
Esse dispositivo condiciona a inclusão de novos projetos na lei orçamentária somente quando os projetos em andamento estiverem adequadamente atendidos. 10. Logo, nesses primeiros ciclos de acompanhamento, ficou claro que os órgãos setoriais precisavam aprimorar a base de informações sobre as obras públicas. Sem dados completos e atualizados, a administração pública não é capaz de gerenciar adequadamente seus compromissos, o que, ao longo dos anos, certamente contribuiu para o aumento progressivo do número de paralisações. 11. Não é demais reforçar que essas informações permitem subsidiar o planejamento, o monitoramento e a tomada de decisões, possibilitando a identificação de gargalos, a definição de prioridades e a alocação mais eficiente de recursos. E assim, inconsistências nas bases de dados comprometem a capacidade de gestão, dificultando tanto a conclusão tempestiva das obras em andamento quanto a análise das causas das interrupções, o que acaba por agravar a ineficiência do investimento público. 12. Com essa breve introdução, passo a examinar este terceiro ciclo de acompanhamento. Para uma apresentação mais clara, dividirei os resultados em dois capítulos específicos: atualização do cenário de obras paralisadas; e monitoramento de determinações e recomendações anteriores. II – Atualização do cenário de obras paralisadas 13. Desde 2018, o TCU disponibiliza o Painel de Obras Paralisadas, uma plataforma dedicada ao acompanhamento dos empreendimentos públicos financiados com recursos do Orçamento Geral da União. O painel pode ser acessado por meio do endereço http://paineis.tcu.gov.br/ObrasParalisadas. 14. A plataforma é fruto de um trabalho minucioso realizado pela Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Urbana e Hídrica (AudUrbana), que consolida anualmente informações provenientes de diversas bases de dados de órgãos setoriais. 15. Essa plataforma oferece uma visão abrangente e detalhada tanto do quadro atual quanto do histórico das obras paralisadas. Os dados atualizados em abril/2024 já estão disponíveis para consulta e são organizados por estado da federação e setor de política pública, facilitando a identificação das áreas mais críticas e que demandam maior atenção. 16. Antes de prosseguir, destaco que os números encontrados neste ciclo são resultado de uma depuração mais rigorosa de algumas bases de dados oficiais, especialmente aquelas relacionadas ao setor de saúde. Isso porque nos levantamentos anteriores, o Ministério da Saúde informou uma quantidade ínfima de obras estagnadas, o que aparentemente não refletia a realidade do setor. Neste ciclo, o órgão fez uma revisão mais detalhada dos dados, revelando um número significativamente maior, que anteriormente não haviam sido identificadas devido a falhas na geração das informações. 17. Feita essa observação inicial, passo a detalhar os principais resultados. 18. Em 2024, o TCU identificou o alarmante número de 11.941 obras paralisadas no país, correspondendo a 52% das contratações vigentes. Essa quantidade revela um cenário emblemático, em que, a cada dois empreendimentos contratados com recursos federais, um encontra-se paralisado. 19. Esses quase doze mil empreendimentos já consumiram cerca de R$ 9 bilhões em recursos federais. E considerando o valor total estimado de R$ 29 bilhões, seriam necessários pelo menos mais R$ 20 bilhões do orçamento público para sua conclusão. A dimensão desse problema está detalhada na Figura 1, que ilustra os valores envolvidos e reforça a gravidade do quadro atual.
20. No âmbito setorial, as áreas de educação e saúde concentram o maior número de obras interrompidas e sem perspectiva de conclusão, somando 8.674 empreendimentos nessas condições, representando 72,6% do total. 21. Vale reforçar que esses números representam milhares de unidades básicas de saúde, unidades de pronto atendimento, estruturas de atenção especializada, escolas, creches, quadras esportivas e outras infraestruturas que não foram concluídas conforme o planejado. A ausência dessas instalações impacta diretamente a população, prejudicando o acesso a serviços essenciais e comprometendo a qualidade de vida em diversas comunidades. A Figura 2 ilustra o cenário encontrado. Figura 2 - Obras paralisadas por setor, em 2024. Fonte: http://paineis.tcu.gov.br/ObrasParalisadas 22. Adiante, analisando o panorama de obras paralisadas em cada estado da federação, a liderança desse indesejável ranking é do Maranhão, com um total de 1.232 empreendimentos nessas condições, o que corresponde a 62% das contratações com recursos federais naquele estado. Em seguida, a Bahia ocupa a segunda posição, com 972, representando 57% do total de contratos no estado. Na terceira posição está o Pará, com 938, equivalendo a 77% dos contratos lá firmados. 23. Além de liderarem esse ranking desde 2022, Maranhão, Bahia e Pará enfrentam a preocupante realidade de terem mais obras interrompidas do que em execução 24. Em contrapartida, esses estados estão entre os cinco que possuem a maior demanda por vagas em creches, sendo 205 mil no Pará, 204 mil na Bahia e 137 mil no Maranhão, segundo dados Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 77204138. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 021.731/2019-5 4 coletados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e consolidados pelo Instituto Todos pela Educação1 . 25. Como visto, a paralisia das obras nesses estados compromete gravemente a implementação e a efetividade das políticas públicas, afetando diretamente a população local. A Figura 3 ilustra os estados com os maiores números de construções paralisadas, entre aquelas financiadas com recursos da União. Figura 3 - Distribuição das obras paralisadas nos estados, em 2024. Fonte: http://paineis.tcu.gov.br/ObrasParalisadas 26. A despeito desse quadro alarmante, o presente levantamento trouxe à tona também indicadores positivos que merecem destaque. Entre eles, foram identificadas 1.169 obras que estavam estagnadas em 2023 e foram reiniciadas em 2024, além de 5.463 que foram concluídas desde o último levantamento. 27. Outro avanço relevante foi identificado na gestão da Caixa Econômica Federal, que atua como mandatária da União em diversos instrumentos de repasse. Em 2022, a instituição apresentava 4.106 paralisações, representando 46,5% de sua carteira. Em 2024, esse número caiu para 2.743 obras, ou 38,9% da carteira. Esses resultados demonstram a efetividade das ações recentes da Caixa no enfrentamento do problema, embora ainda insuficientes diante da magnitude do problema herdado em anos anteriores.
28. Apesar desses progressos, não se pode negar que o cenário geral se agravou em relação aos ciclos anteriores. Essa piora decorre não apenas da maior precisão nas informações coletadas, mas também do estágio ainda inicial do Pacto Nacional pela Retomada de Obras da Educação e da Saúde, instituído pela Lei 14.719/2023. 29. Além do mais, o quadro foi agravado pelo surgimento de novas paralisações. O presente levantamento apurou 2.180 obras que estavam em plena execução em 2023, mas foram interrompidas em 2024. Destas, 947 estão relacionadas à área da saúde e 553 à educação. Esses números indicam que, apesar dos esforços de retomada, a interrupção prematura dos projetos continua sendo uma realidade persistente na administração pública. 30. Detalhados os principais resultados, merecem destaque ainda algumas inovações do Painel de Obras Paralisadas em sua versão atual. Uma delas permite identificar a variação da carteira por cada setor de política pública, permitindo acompanhar o número de empreendimentos concluídos versus o número de novos empreendimentos contratados, como mostra a Figura 4. 1 https://todospelaeducacao.org.br/noticias/acesso-a-creche-entenda-como-a-dificuldade-de-acesso-prejudica-milhoescriancas-pelo-brasil
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 021.731/2019-5 5 Figura 4 - Variação da carteira de obras por setor entre 2023 e 2024. Fonte: http://paineis.tcu.gov.br/ObrasParalisadas 31. Por meio dessa nova ferramenta, é possível notar uma expressiva quantidade de obras concluídas desde o último ciclo no setor de infraestrutura e mobilidade urbana, além de uma priorização dos projetos em andamento em detrimento de novas intervenções. 32. Além disso, o painel agora conta com um novo gráfico que exibe a execução física dos projetos no momento em que foram paralisados. Os percentuais revelam que, em média, os empreendimentos na área da saúde foram interrompidos com uma execução entre 60% e 80%. Isso indica uma perspectiva positiva para a retomada desses projetos, especialmente quando comparados a outras áreas, que apresentam níveis de execução mais baixos. 33. Outra funcionalidade recente do painel é a visualização da duração das obras paralisadas em cada setor. Os dados indicam que os empreendimentos de habitação possuem uma duração média de 161 meses, a maior entre todos os setores, o que sinaliza um cenário particularmente grave para essa área, refletindo as dificuldades em sua retomada e conclusão. 34. Por outro lado, no setor de infraestrutura e mobilidade, a duração média das obras paralisadas é de 44,4 meses, o que sugere menores desafios para a retomada, considerando que os contratos são recentes e, portanto, podem ter soluções mais ágeis. Essa informação é especialmente relevante, dado o significativo aporte financeiro destinado a esse setor. Dos 1.243 projetos interrompidos na área de infraestrutura urbana e mobilidade, cerca de 200 representam aproximadamente 80% do valor total investido. 35. Essas novas funcionalidades certamente proporcionam uma visão mais abrangente dos desafios a serem enfrentados pelos órgãos setoriais, especialmente pela necessidade de gerenciar as obras em plena execução e, ao mesmo tempo, envidar esforços orçamentários e administrativos para retomar aquelas paralisadas ao longo dos últimos anos. 36. De todo modo, diante de todos os resultados apresentados neste terceiro ciclo de acompanhamento, o Tribunal de Contas da União cumpre seu papel no sentido de dar transparência e publicidade à sociedade sobre o cenário das obras paralisadas no país, além de fornecer mais ferramentas aos órgãos responsáveis para que planejem suas ações de maneira fundamentada em informações atualizadas.
III – Monitoramento de determinações e recomendações anteriores Item 9.5 do Acórdão 2.555/2022-TCU-Plenário 37. Na segunda rodada de acompanhamento, o Tribunal verificou que determinados órgãos e entidades deixaram de encaminhar informações atualizadas dos projetos sob sua gestão ao então Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 77204138. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 021.731/2019-5 6 Ministério da Economia, que era o responsável por centralizar esses dados no âmbito governamental. Atualmente essa atribuição está a cargo do Ministério da Gestão e Inovação em Serviços Públicos (MGI), e pode ser acessado em https://obras.paineis.gov.br/. 38. Com isso, o TCU determinou ao Ministério de Minas e Energia (MME), ao Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (Dnocs), à Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba (Codevasf) e à Superintendência do Desenvolvimento do Centro-Oeste (Sudeco) a regularização do envio das informações. 39. Em sua análise, a AudUrbana considerou que a determinação foi cumprida pelos órgãos referidos. Porém, destacou ainda algumas inconsistências e possíveis aprimoramentos na apresentação dos dados no painel de obras disponibilizado pelo MGI. De todo modo, tendo em vista os fundamentos apresentados, manifesto minha concordância com as conclusões da unidade. Item 9.7 do Acórdão 2.555/2022-TCU-Plenário 40. No mesmo acórdão, o Tribunal identificou oportunidades de melhoria no Cadastro Integrado de Projetos de Investimentos (Cipi). Isso porque o sistema incluía apenas empreendimentos que receberam empenhos a partir de janeiro de 2021, o que representa uma limitação relevante, pois impede o acompanhamento completo das obras, especialmente daquelas interrompidas antes dessa data. Para esses casos, o painel gerenciado pelo MGI permanece sendo a base de dados centralizadora. 41. Diante dessas limitações que afetam a transparência, o Tribunal recomendou ao então Ministério da Economia que integrasse o painel de obras como um módulo do Cipi. Essa medida permitiria que o acompanhamento fosse concentrado em um só sistema, assegurando maior fidedignidade e abrangência nas informações. 42. Em resposta, o MGI informou estar empenhado em incluir os dados de todas as obras no Cipi, com o objetivo de transformá-lo em uma plataforma única de acompanhamento nacional. O cronograma para a conclusão desse trabalho está previsto para maio de 2025, mas alerta também que seu cumprimento depende do comprometimento das pastas setoriais no fornecimento correto e tempestivo das informações. 43. Porém, considerando que tais ações estão sendo monitoradas no TC 036.106/2019-4, é oportuno que o monitoramento desta recomendação seja realizado naquele processo, conforme sugerido pela AudUrbana, razão pela qual deixo de trazer por ora maiores considerações sobre o tema. Item 9.10 do Acórdão 2.555/2022-TCU-Plenário 44. Ainda no segundo ciclo de acompanhamento, este Tribunal constatou possíveis inconsistências na classificação de empreendimentos a cargo do Ministério da Saúde (MS). Isso porque seu sistema de monitoramento registrava que, de um universo de 1.996 obras contratadas por intermédio das transferências fundo a fundo, apenas 30 eram registradas como paralisadas.
45. Esse número claramente não condizia com a realidade observada, e seu descompasso tinha relação com o uso de diferentes nomenclaturas por aquela pasta setorial para classificar os diferentes estágios de execução. Frequentemente, a categoria “cancelada” era empregada para obras que, na verdade, deveriam ser indicadas como “paralisada”. 46. Com isso, o Tribunal orientou a AudUrbana a incluir neste ciclo de acompanhamento, a análise da metodologia usada pelo Ministério da Saúde e pela Fundação Nacional de Saúde (Funasa) para classificar a situação das obras sob sua responsabilidade. 47. Desde então, houve avanços significativos nos normativos relacionados à classificação do estágio de execução. Esse tema é atualmente disciplinado pela Lei 14.719/2023 e regulamentado pela Portaria GM/MS 3.084/2024, que estabelece definições claras para categorizar cada obra sob gestão do Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 77204138. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 021.731/2019-5 7 Ministério da Saúde. Essas atualizações refletem os esforços recentes da pasta para promover a retomada e a conclusão dos projetos estagnados, garantindo maior precisão e transparência nos dados. 48. Embora os conceitos estejam claramente definidos na gestão do programa de retomada, o sistema de gerenciamento de obras fundo a fundo da pasta (Sismob) ainda utiliza conceitos desatualizados. Essa discrepância é evidente ao comparar os dados: enquanto o programa de retomada identificou 5.573 projetos paralisados, o Sismob registra apenas oito nessas condições. 49. A análise dessas inconsistências está detalhada no relatório que precede este voto. Como conclusão, avalio ser imprescindível que tanto o MS quanto a Funasa busquem maior uniformidade nos sistemas utilizados, com o objetivo de garantir transparência das informações junto à sociedade, e facilitar o gerenciamento eficiente da retomada e conclusão das obras classificadas como paralisadas ou inacabadas.
50. Como proposta de encaminhamento, a AudUrbana sugere recomendar ao Ministério da Saúde a centralização da gestão e da publicação das obras sob sua responsabilidade nas plataformas “Transferegov.br” (sistema de gestão das transferências da União a outros entes federados) e “Obrasgov.br” (sistema que operacionaliza o Cadastro Integrado de Projetos de Investimento – Cipi). Considero tal medida essencial para promover maior eficiência e transparência às informações. Embora cada pasta setorial possa manter seu próprio sistema, é fato que essas plataformas apresentam particularidades que dificultam a transparência para a sociedade e a gestão administrativa. 51. Ademais, a recomendação está alinhada com as portarias vigentes no âmbito do Executivo, que determinam a integração dos sistemas ao Cipi. Dessa forma, manifesto minha concordância com a proposta apresentada, extensível também aos principais órgãos federais responsáveis pela condução das obras públicas. Item 9.6 do Acórdão 2.555/2022-TCU-Plenário 52. Este tópico aborda os indícios de descumprimento do art. 45 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). O dispositivo estabelece que “a lei orçamentária e as de créditos adicionais só incluirão novos projetos após adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as despesas de conservação do patrimônio público, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias”. 53. Esse tema possui relação direta com a problemática das obras paralisadas pois uma das principais causas de interrupções é a insuficiência de recursos orçamentários e financeiros para concluir os serviços contratados. O objetivo do dispositivo da LRF é justamente evitar que novos contratos sejam iniciados sem que os compromissos já assumidos estejam adequadamente atendidos. 54. Porém, existem indícios que esse dispositivo legal não esteja sendo atendido pela administração pública. Paradoxalmente, mesmo enfrentando escassez de recursos, os órgãos setoriais continuam a firmar compromissos para novos projetos, o que agrava ainda mais as dificuldades para cumprir as obrigações previamente assumidas. 55. Com resultado desse quadro, o Tribunal determinou ao então Ministério da Economia o envio de informações sobre o cumprimento do art. 45 da LRF, especialmente no que diz respeito à ampla divulgação do relatório exigido nesse dispositivo legal. Também orientou a AudUrbana a verificar os métodos e critérios utilizados para assegurar a observância desse regramento por parte dos órgãos setoriais (itens 9.6 e 9.10.2 do Acórdão 2.555/2022-TCU-Plenário). 56. Em resposta, o Ministério da Gestão e Inovação em Serviços Públicos argumentou que cabe a cada órgão do Poder Executivo a definição das prioridades orçamentárias. E que disponibiliza por intermédio do Cipi o acesso livre de dados relativos às obras de infraestrutura, por meio dos quais seria possível a extração de relatórios. 57. A equipe da AudUrbana examinou a resposta, e alertou que o tema já foi objeto de outras deliberações do TCU, a exemplo do item 9.1.9 do Acórdão 1.079/2019-TCU-Plenário, que Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade
58. Em razão disso, propôs que o monitoramento de todos os itens acima mencionados seja concentrado nos autos do TC 008.228/2023-0, que foi autuado para avaliar o cumprimento do Acórdão 710/2023-TCU-Plenário. 59. Contudo, compreendo que o tema requer um desfecho distinto. O mencionado acórdão constatou, de forma específica, o descumprimento do princípio da anualidade orçamentária pelo Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional (MIDR), mas não identificou problemas relacionados ao descumprimento do art. 45 da LRF por parte desse órgão, naquele exercício financeiro. 60. Entendo que a avaliação do cumprimento dos itens 9.6 e 9.10.2 do Acórdão 2.555/2022- TCU-Plenário em conjunto com o item 9.1.9 do Acórdão 1.079/2019-TCU-Plenário poderia ser realizado em processo específico. A razão é que esses encaminhamentos possuem um caráter mais abrangente, envolvendo não apenas o MIDR, mas também os principais órgãos da administração pública que possuem obras interrompidas em sua carteira. 61. Afinal, até o momento, não há informações consolidadas sobre os valores alocados para a execução dos projetos em andamento e os reservados para os novos. Apesar da complexidade desse levantamento, não tenho dúvidas sobre sua relevância, considerando sua importância para a gestão orçamentária e financeira e para o atual cenário de obras paralisadas no país. IV – Conclusões 62. O panorama apresentado neste trabalho evidencia a gravidade do cenário das obras públicas no Brasil, com números que requerem atenção urgente. Atualmente, são quase 12 mil empreendimentos que se utilizaram de recursos federais, mas que não tiveram sua conclusão conforme o planejado. O quadro é de uma paralisação a cada duas contratações realizadas. 63. Entre as áreas mais afetadas, destacam-se saúde e educação, que concentram 72,6% das obras nessas condições. Esses números representam unidades de saúde, escolas, creches, quadras esportivas e outras infraestruturas cruciais que permanecem indisponíveis à população. A ausência dessas instalações prejudica o acesso a direitos fundamentais e agrava as desigualdades regionais, especialmente em estados como Maranhão, Bahia e Pará, que possuem mais projetos estagnados do que em execução, reforçando a necessidade de intervenções urgentes. 64. Nesse cenário, o papel do TCU revela-se indispensável. Por meio de iniciativas como o Painel de Obras Paralisadas, o Tribunal promove a transparência e o controle social, fomentando uma maior eficiência no uso dos recursos públicos. Essa plataforma consolida informações detalhadas, permitindo identificar gargalos, monitorar avanços e subsidiar a formulação das políticas públicas. 65. Logicamente que o quadro alarmante ora apresentado não será fácil de ser revertido. A retomada dessas obras exigirá um esforço orçamentário e administrativo que requer coordenação e uma atuação organizada dos diversos entes federativos, haja vista que a maioria desses empreendimentos são contratados por estados e municípios por intermédio de transferências voluntárias. De todo modo, a instituição do pacto de retomada dos projetos da educação e saúde, pela Lei 14.179/2023, é o primeiro e grande passo para se reverter o quadro.
66. Outra medida oportuna foi a recente publicação da Lei Complementar 210/2024, que dispôs sobre a proposição e execução de emendas parlamentares no orçamento anual. Seu art. 7º estabelece que as emendas individuais impositivas deverão ter destinação preferencial para obras de Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 77204138. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 021.731/2019-5 9 autoria do parlamentar e que estão paralisadas. E o art. 2º autoriza a apresentação de até três emendas por cada bancada estadual para dar continuidade às obras já iniciadas, até a sua conclusão. 67. Considerando a estimativa de que são necessários pelos menos R$ 20 bilhões para a retomada, certamente os recursos reservados às emendas parlamentares serão fundamentais para reverter o quadro atual. Apenas para o setor de educação, são necessários cerca de R$ 3,8 bilhões, segundo o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação. 68. Sobre o tema, relembro o julgamento do Acórdão 2.103/2024-TCU-Plenário (Relator Ministro Jhonatan de Jesus), em que o Tribunal realizou acompanhamento do Pacto Nacional pela Retomada de Obras e de Serviços de Engenharia Destinados à Educação Básica e Profissionalizante. Nessa fiscalização, um dos problemas identificados foi justamente a insuficiência da programação orçamentário-financeira para retomar e concluir a execução dos empreendimentos. 69. Com isso, é fundamental que haja efetiva articulação entre o Executivo e o Legislativo, de modo que as emendas parlamentares possam potencializar a alocação de recursos orçamentários nas obras com condições de serem retomadas e, mais rapidamente, possam se prestar à finalidade para a qual elas foram planejadas. 70. Dentro dessa perspectiva, creio que o TCU pode desempenhar um papel estratégico como mediador desse diálogo, fomentando o direcionamento dos recursos para a retomada de obras paralisadas com condições de conclusão. Com isso, seria possível acelerar a entrega de infraestruturas essenciais, como escolas e unidades de saúde, ampliando o acesso de milhares de crianças à educação e proporcionando a inúmeras famílias melhores condições de acesso aos serviços de atenção à saúde, tanto primária quanto especializada. 71. Portanto, em acréscimo, proponho o envio do presente acórdão às casas do Congresso Nacional, e em especial às comissões cuja atribuição guarda pertinência com a temática deste trabalho. 72. Ademais, considero que o presente acompanhamento cumpriu seu objetivo. Se anos atrás não havia sequer informações na administração pública federal sobre quantas e quais obras públicas estavam interrompidas, atualmente, essas informações estão sendo periodicamente atualizadas pelos órgãos setoriais, viabilizando a construção e o desenvolvimento de um cadastro único. O monitoramento sobre a conclusão desse sistema continuará a ser realizado em processo constituído para esse fim. 73. A melhoria da qualidade das informações também viabilizou o desenvolvimento do Painel de Obras Paralisadas nesta Corte. Proponho que, a partir de agora, ele seja atualizado com periodicidade mínima anual, permitindo ao TCU monitorar os resultados de forma contínua e adotar as medidas cabíveis de maneira mais tempestiva. E assim, os presentes autos podem ser arquivados, contribuindo para uma maior racionalidade processual, considerando que existem diversos outros processos autuados que tratam da mesma temática.
74. Por fim, registro meus sinceros cumprimentos à equipe da Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Urbana e Hídrica pelo excelente trabalho realizado neste acompanhamento. A dedicação, o rigor técnico e o compromisso demonstrados na análise contribuíram de maneira significativa para o cumprimento do papel institucional deste Tribunal, de zelar pelo interesse público, fortalecer a transparência e promover avanços concretos nas políticas de infraestrutura do país, por meio do controle externo. Ante o exposto, voto para que seja adotada a minuta de acórdão que trago à consideração deste Colegiado. TCU, Sala das Sessões, em tagDataSessao.
1. Processo TC 021.731/2019-5. 1.1. Apenso: 000.123/2023-4. 2. Grupo I – Classe de Assunto: VII – Acompanhamento. 3. Interessados/Responsáveis: não há. 4. Órgãos: Ministério da Economia (extinto); Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos. 5. Relator: Ministro Vital do Rêgo. 6. Representante do Ministério Público: não atuou. 7. Unidade Técnica: Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Urbana e Hídrica (AudUrbana). 8. Representação legal: não há. 9. Acórdão: VISTOS, relatados e discutidos estes autos em que se aprecia o terceiro acompanhamento para a avaliar o cenário das obras paralisadas no país (ano 2024), financiadas com recursos da União, em atendimento ao subitem 9.3. do Acórdão 1.079/2019-TCU-Plenário; ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, em: 9.1. considerar cumprida a determinação contida no item 9.5 do Acórdão 2.555/2022- TCU-Plenário pelos órgãos e entidades: Ministério de Minas e Energia; Departamento Nacional de Obras Contra as Secas; Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba; e Superintendência do Desenvolvimento do Centro-Oeste; 9.2. recomendar aos Ministérios das Cidades, da Educação, da Saúde e da Integração e do Desenvolvimento Regional e à Fundação Nacional de Saúde, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, que avaliem a oportunidade de adotar as plataformas Transferegov.br e Obrasgov.br para realização da gestão de seus contratos de obras; 9.3. orientar a AudUrbana a: 9.3.1. avaliar o cumprimento dos itens 9.1.9 do Acórdão 1.079/2019-TCU-Plenário, 9.6 e 9.10.2 do Acórdão 2.555/2022-TCU-Plenário, em processo específico de monitoramento, para que seja possível verificar o efetivo atendimento ao art. 45 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) por parte dos principais órgãos gestores de obras públicas; 9.3.2. atualizar o Painel de Obras Paralisadas com periodicidade mínima anual, informando os resultados encontrados ao Tribunal, de forma a permitir o acompanhamento contínuo do cenário, bem como a adoção das medidas cabíveis; 9.4. autorizar o apensamento do TC 036.106/2019-4 ao TC 037.127/2023-3, com vistas a centralizar as informações e facilitar a gestão processual; 9.5. encaminhar a presente deliberação à Casa Civil, ao Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, às Comissões de Saúde, de Educação, de Desenvolvimento Urbano e de Obras Públicas Paralisadas e Inacabadas no País da Câmara dos Deputados, às Comissões de Serviços de Infraestrutura, e de Transparência, Governança, Fiscalização e Controle e Defesa do Consumidor do Senado Federal, ao Comitê Interministerial de Governança e à Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon); 9.6. arquivar os presentes autos. 10. Ata n° 48/2024 – Plenário. 11. Data da Sessão: 4/12/2024 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2600-48/24-P. 13. Especificação do quórum: 13.1. Ministros presentes: Bruno Dantas (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz, Vital do Rêgo (Relator), Jorge Oliveira, Antonio Anastasia e Jhonatan de Jesus. 13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti. 13.3. Ministro-Substituto presente: Marcos Bemquerer Costa. (Assinado Eletronicamente) BRUNO DANTAS (Assinado Eletronicamente) VITAL DO RÊGO Presidente Relator Fui presente: (Assinado Eletronicamente) CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA Procuradora-Geral
As consequências são significativas.
Conforme sugere o documento, a paralisação não apenas atrasa o desenvolvimento de infraestruturas essenciais, mas também resulta em desperdício de recursos. Figura quantidade de obras paralisadas e valores. As consequências são significativas. Conforme sugere o documento, a paralisação não apenas atrasa o desenvolvimento de infraestruturas essenciais, mas também resulta em desperdício de recursos. Figura quantidade de obras paralisadas e valores. Até agora, cerca de R$ 9 bilhões já foram investidos nessas obras. O órgão estima que ainda sejam necessários mais R$ 20 bilhões para concluir todos os projetos.
As consequências são significativas. Conforme sugere o documento, a paralisação não apenas atrasa o desenvolvimento de infraestruturas essenciais, mas também resulta em desperdício de recursos.
O Pará está em terceiro, com 938 projetos interrompidos e investimento previsto de R$ 1,4 bilhão. Em 2023, esses Estados
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